摘要:
强化政府在农田水利建设治理中的责任和义务，是提高农田灌溉效率、保障粮食安全的重要手段。文章以新公共服务理论为基础，分析了政府履行相关责任中存在的问题，提出了完善政府在农田水利建设治理方面的建议。
关键词:
农田水利;设施;政府责任
水资源是重要的自然资源，更是农业生产不可缺少的命脉。随着人口增长与粮食需求的不断增加，水资源紧缺已经成为制约我国农业发展的主要瓶颈因素之一。现代化农业是建立在先进科技和管理模式上的高效、经济、节约的农业生产模式，而农田水利建设滞后是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤［1］。贯彻落实政府农田水利政策，强化政府责任，对实现上述目标尤为重要。
1强化农田水利建设治理中政府责任的必要性
1.1农田水利设施对农业发展具有重要作用
农田水利设施对农业发展具有重要的基础性保障作用，而政府对农业发展具有不可推卸的责任，强化农田水利设施建设和治理中的政府责任就成为一种必然要求［2］。农田水利设施可以有效改善农业生产条件，可以提高粮食生产能力，促进多样化经营，增加农业生产的综合效益。加强农田水利设施建设和治理，可以进一步加强和巩固农业的基础性地位，促进新农村建设。
1.2农田水利设施的公共产品属性决定了政府责任的必要性
农田水利属于公共服务产品，具有投入大、收益低、管理难的特征，以盈利为目的的市场主体缺乏在该领域投资的积极性［3］。依据新公共服务理论，这种为社会提供的公共产品是政府管理的基本职责，政府必须承担建设与管理的主要责任。此外，随着社会的发展和粮食需求的迅速增加，只有政府承担主要责任，才能保证农田水利设施的完善与发展，保障农业生产能力的不断提高。
1.3农田水利设施的生态影响要求政府责任强化
当前，我国农村地区的环境污染问题不断加剧，土壤污染、水污染等问题日益突出。农田水利设施不仅可以调节水资源、减缓水土流失，提高农业生产能力，还将为改变生态环境发挥作用。因此，政府必须肩负起建设现代化农田水利设施的责任，趋利避害，减少农业污染，促进农业现代化进程。
2农田水利设施建设治理中政府管理问题
2.1农田水利立法滞后
水利领域的立法重点在防洪抗旱、水资源保护等方面，政府责任规制也较为完善，但农田水利建设与维护领域的立法尚属于空白。即使有部分法律条款对农田水利领域政府责任进行了界定，但也较原则和笼统，缺乏可操作性。由于立法缺失，政府在履行职责中往往相互推诿，严重影响了农田水利设施的建设与维护，不利于农业和农村工作的长远开展。
2.2农田水利建设资金投入不足
农田水利基础设施属于公共产品，需要政府在投资上发挥主导作用，保证及时、足额的财政资金投入［4］。随着我国经济的稳步发展和各级政府财政收入的不断增加，政府对农田水利基础设施的投资力度不断加大，农田水利建设得到了迅速发展。但是，我国国土面积广大，农村水利建设资金主要采取各级财政资金扶持、乡村经济组织和农民自筹为主的途径解决［5］，农田水利设施投资不足仍是制约农田水利现代化的主要因素。
2.3农田水利政府管理机制不健全
农田水利工程建设完成后，需要地方政府、基层组织和受益群众共同管护［6］。但是，农民个体担心维护投入缺乏回报，维护动力不足。甚至还在沟渠和河道内倾倒垃圾、肆意破坏，不仅影响了水利工程的功能，还污染了水源、破坏了生态环境。水利管理基层组织应是工程建设管理的核心，由于管理体制不健全，技术落后、资金缺乏，难以满足实际维护和管理的需求，加速了水利工程的老化，严重影响了效益发挥。
2.4缺乏必要的监督监察
“重立法、轻执法、缺监督”是我国法制建设中面临的重要问题。虽然出台了农田水利领域的政策，但是并没有落实相应的监督机构和监督机制，对相关政策执行不力也没有明确的法律责任追究，造成年年拨款，却收效并不明显的现象。
3农田水利建设治理中加强政府责任的建议
3.1完善农田水利立法
(1)明确界定各级政府职责根据权责统一和权力约束理论，明确责任是重视和承担责任的必要前提。在制定农田水利法律法规时，应对各级政府水利管理部门在农田水利建设中的责任明确界定。各级政府、各个职能部门乃至每个岗位人员都应该明确自己的责任和应承担的义务，解决当前农村水利设施建设与管理中的职责不清、分工不明问题，使各级政府和相关部门在履行公务行为时有法可依，既不可不作为也不可乱作为。此外，要将农田水利建设和治理作为政府的考核指标，从制度上促使政府重视并积极承担相应的职责。(2)建立并严格执行责任追究制度只有严格执法、不断加大对违法行为的惩戒力度，才能保证法律的权威性。政府作为农田水利建设与治理的第一责任人，应承担该领域的主要法律责任，对上级的规划与政策拖延推诿或拒不执行的行为，必须予以相应的处罚。要达到上述目的不仅要从立法层面明确责任追究制度，还应该明确界定责任监督体系。通过建立涵盖政府内外、水利职能部门内外以及社会各阶层的全方位立体化监督检查体系，才能有效保障政府工作人员依法履行相应的职责。
3.2完善政府水利投入融资的法律制度
无论是财政资金的投入还是社会资本的运作，都需要一套设计合理、行之有效的运行管理和监督机制。鉴于农田水利设施规模大、周期长、公益性强的特点，要从法律层面界定各级政府在农田水利领域的财政投入责任，充分发挥公共财政的主渠道作用。对田间沟渠和村组小型泵站等准公共产品，可以在政府主导下采用市场化运作的形式保障资金供给［7］。要建立以政府为主导的投资主体、投资渠道和投资形式多元化的投融资体制。在政府的财政资金不能有效供给时，可以发挥市场调节作用，充分利用社会闲散资金用于工程建设和管理。
3.3加强监督管理确保责任落实
科学、合理、可行的监督监察机制是遏制违法行为、提高工作质量和工作效率的重要手段［8］。农田水利工程作为庞大的公共服务工程，其工程建设和治理更需要完善的监督机制予以制度保障。政府财政投入的建设资金，建设主体要做好资金预算、通过合理规划和科学管理，最大限度发挥资金效益。建设单位要积极实施财务上报和财务信息公开制度，接受政府、社会和普通群众的监督检查。要设置专门的资金管理机构，减少资金的流转环节，降低专项资金被截留和挪用的风险。要加强农田水利管理人员的工作检查，建立相应恶绩效管理机制，培养其勤政为民的作风和服务意识，提高他们的工作效率和工作积极性。设置专门的农田水利建设工程考查机制，对建设工程全过程进行严格的质量监督检查。确保农田水利工程规模合理、质量合格、布局均衡、配套齐全，最大限度发挥工程本身应有的效用。同时，在工程建设中严格实行质量责任制，通过责任目标的层层分解，实现责任到人。对施工中出现的偷工减料、贪污浪费等现象予以严肃查处、绝不姑息，从源头上杜绝“豆腐渣”工程产生。
3.4实施严格的政府水利建设规划
科学、合理的水利发展规划和布局是发展农田水利的重要环节。县、乡政府不仅是农田水利建设的直接组织者，还应该是本地区水利发展规划的制定者。在制定水利发展规划前，各基层政府要做好辖区内的调研和论证工作。根据本地区的实际情况，作出与本地的农业发展规划以及土地规划相适应的水利发展规划，做到经济、社会和自热环境的协调发展。当前，农村地区水利建设普遍存在重建设速度和短期效益，忽视质量保证;重工程建设，忽视后期维护的情况。政府应加强水利建设和维护领域的监督和指导工作，必要时要组织专门的技术人员进行工程的规划、建设、后期维护方面的技术指导。要利用各种媒体加强政策宣传，提高农民的思想觉悟和对农田水利工程公益性的认识，自觉维护农田水利设施，保证农田水利工程经济效益和生态效益的充分发挥。
3.5建立农田水利建设环境影响评价制度
环境影响评价是对工程行为对周围生态环境可能造成的影响进行分析和评价，并对可能产生的环境污染和生态损害制定相应的方案。农田水利建设同其它水利工程一样，不仅需要经济性评价，还需要进行环境影响评价。通过对项目区气候、水文、土壤、植被等环境因素实地勘测和考察，分析水利工程本身可能对周边生态环境造成的影响，提出相应的规避措施，为工程选址、工程设计、施工方法选择等提供依据。
4结语
农业是我国的基础性产业，在国民经济和社会发展中具有重要地位，而农田水利建设是促进农业发展、建设现代农业的重要保障。目前，我国的农田水利建设治理还存在投入不足、管理不科学、工程维护不良等诸多问题。究其原因，主要在于政府责任的缺失和相关法律的缺位。强化农田水利建设与治理领域的政府责任，成为破解这一难题的关键所在。实现农田水利设施的现代化，不仅需要政府承担主要责任，更需要社会各界的共同努力。
作者：李海军 单位：辽宁润中供水有限责任公司
参考文献
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