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农田水利工程管理体制机制创新分析

2018-07-05 11:32 来源:农田水利论文 人参与在线咨询

摘要]在详细分析农田水利工程管理没能充分发挥工程利害关系人作用、产权不够明晰、水权无科学界定、水价作用被忽视、管护制度缺失的前提下,笔者结合试点工作实际以一个行政村为单元,通过建立工程管理体制制度由工程利害关系人议定的形成机制,推进农村水事民主化进程;构筑工程权责利统一的管理体制机制,提出农田水利工程归村集体所有、工程水收益权村民共享、用水按规定交费、工程管护全民监督的管理体系,以打造工程运营管护利益共同体;推进乡村基层水管服务组织在工程管护服务中发挥作用的同时,也将为实施乡村振兴战略储备一支不可或缺的有生力量。

关键词]工程管理;体制;机制;工程利害关系人;利益共同体

随着国家对农田水利建设投入力度的逐步加大,有关农田水利工程管理难的问题日益受到各界的关注,关于创新农田水利工程管理体制机制的呼声越来越高。针对在哪些方面创新,如何创新,掌握怎样一个度等问题,受到相关高层以及有关方面普遍重视。从我国农村土地政策及农田水利工程公益属性等方面来看,农田水利工程管理体制机制创新改革工作都应该遵循以下“三原则”或者说应紧紧围绕以下三个事关全局的核心目标来开展:一是应保障工程受益人共享工程效益。这是确保水利工程公益属性不变的前提,也是取得工程受益群体广泛支持工程管理的基础。只有工程效益共享,工程受益人都关心工程、爱护工程、支持改革,才能建立起有效维护工程的责任共同体,形成受益群体与工程间的命运共同体。而如果只有少数甚至个别工程受益人享有工程的绝对收益,那么工程管护工作势必会受到冷落,甚至遭到破坏;二要有利于推动工程可持续利用与发展。这是工程永续获得收益的最基本前提,更是农田水利工程管理体制机制改革创新的最终目的;三要切实解决工程管护经费问题。这是工程管理体制机制创新的出发点和落脚点,不可忽视,否则将背离工程管理体制机制创新改革的大方向。

1农田水利工程管理工作现状分析

1.1管理上没能充分发挥工程利害关系人的作用

所谓工程利害关系人,是指某一具体工程设施的产权人、受益(水权)人、使用管理权人等代表及县级水管人员代表等相关成员。他们是工程管理体制机制建立和运行所绕不开的利益相关者。然而一直以来,有关工程管理体制机制的创建以及运行又几乎与他们中的某些人不太相干,更多是通过有关行政主管部门的包办。如此一来,一方面工程利害关系人自主管理的能动性没能发挥出来,另一方面工程利害关系人未参与运行机制的形成过程,那些显得“高大上”的机制往往被束之高阁。因此,直到目前,农田水利工程管理体制依然不顺,运行机制不接地气,工程的管护状况堪忧。农田水利工程基本上是一建了之,尽管也有所谓的产权移交过程,但由于有关权限的模糊以及各参建单位对移交后的工程管理养护等情况基本很少过问,所以,农田水利工程被荒弃的现象并不少见。

1.2工程产权不够明晰

不同于其他财产,农田水利工程产权主要体现在工程所有权(含占有权、支配权和处置权)、工程使用权(含支配权)、工程管理权、工程受益权等方面。严格来说,工程所有权是名义上的,更多是象征意义。而工程享用权则是真正的国民待遇权,它由工程水的国有公益属性决定的、能够赢得广泛关注与支持的公民福利权,应加以保护和充分利用。工程使用权是工程产权的实质,也是能够实实在在创造效益的对工程支配权。工程管理权一般与工程使用权相依存,二者不可分割。因为工程在使用过程中需要管理,使用过后需要管护维养,而工程管理养护又是为了更好使用和在使用中发挥应有作用。以往的情况,各方都认定小型农田水利工程产权归属国有,建成后由“县级水行政部门向乡镇政府或村委会一移交,乡镇政府或村委会一承包了事”,事实真正被转移承包的是工程使用权及部分附带管理权,而多数人对工程的享用权没能得到尊重甚至没有得到认可认定,因此,工程成了个别承包人的工程,其效益只有少数人获得。

1.3农田水利工程水权缺乏科学合理的界定

农田水利工程水权应包含工程取水权、使用工程水水权和对工程水享用权等三个方面。工程取水权是指工程的造水权力,如蓄水、引水、排水等权力,是对工程而言的,具有区域以及区位特定性。其中包括蓄水工程的蓄水量、蓄水位及其调度许可等;引水工程的引水量、引用水位及其调节许可等;防护类工程的挡水标准、越水规模等的许可等等。使用工程水水权是由工程水权派生出来权利,是针对某一具体水源的固有用水户而言的,专指允许某一特定用户群体使用的水量、用水时间及用水方式等。使用工程水水权具备转让的属性,可以进行合理转让。对工程水享用权是对某一区域水的直接潜在受益人而言的,按照水的公益属性和不可替代性,本区域水的直接潜在受益人对该区域水均有享用权,一旦这部分水被积蓄、改造或者利用,这项权利就将有所体现,所有直接受益人都应均享其红利。工程水享用权一般在集中使用的情况下,才能最大限度地发挥出其应有的价值,所以只能集中使用。以往,上述水权没有被引起足够的重视,因此也少有明晰的界定,所以有关水权在农田水利工程管理中所能起到的积极作用也尚无法评价。

1.4工程水价的关键作用被忽视

在我国东北的部分地区,小型农田水利工程水价特别是有关旱田的灌溉排水工程水价几乎从来没有被提起过,工程的价值无从体现,工程建设成了公益性事业,工程运行成了公益类支出,工程管理成了公共负担。因此,工程水价因素对工程建设可行性的影响在工程建设决策阶段基本被忽略,工程水价对工程运行管理的支撑作用基本被排除,结果是小型农田水利工程建设可以很容易上马,已建工程常常无疾而终。还有,工程水价对工程建设的调节作用,工程水价对工程管护的支撑作用以及工程水价对水资源的保护作用等不为人知。

1.5有关工程管理养护等制度缺失

多数小型农田水利工程产权移交都是程序性的走走过场,移交给了乡或者村之后,如何进行管理、养护,甚至使用基本是少有人过问,有关工程的管理养护等制度常常缺失,所以更谈不上工程运行管护制度化了。

2工程管理体制机制创新关键

结合各地农田水利工程管理体制机制创新工作,以一个村为单元,重点突破建立有关工程运行管护制度办法规定等的形成机制,按照区域自治原则制定提出相关制度办法,明晰工程产权、水权、管护权责任等,应作为工程管理体制机制创新的关键抓手。

2.1建立工程利害关系人议事决策机制

所谓工程利害关系人议定就是,针对某项涉及水事的具体事宜,经上述人员共同商定进一步确定,最后在使用管理权人代表及县水管人员代表参与下,经产权人、受益人全体大会宣布通过,报有关部门审批或备案的确定办法。各方代表的人数,可按产权人:管护责任人:水权人:水管人=2:2:5:2的比例分配。水管人员负责监管与专业上把关,其他工程利害人参与权衡、订立有关事宜。建立工程利害关系人议事决策机制是农田水利工程管理体制机制改革创新工作的关键和组织保障,由于在工程管理体制机制创新过程中,将有诸多且可能只针对项目区的有关制度、办法、规定等需要确认,为了方便改革创新工作,在项目区建立工程利害关系人议事决策制度,采取议定确认的办法将是非常直接和有效的措施之一。经过上述议定过程,即可充分表达利益各方的基本诉求,照顾各方利益得失,又能省去利益各方间的反复磋商过程,由此可确保改革创新步步为赢,实现有关决策来源于民、约束于行、生效于实。在我国,行政村是最基本行政单元,是村民议事制度的最佳议事范围,为了能够精准把握村域特色和便于有效操作,工程管理体制机制创新改革工作或者说工程利害关系人员议事决策机制的实施,以行政村为工作单元,使农田水利管理体制机制的建立能够因地制宜,从而形成“一村一款,各具特色”的有效工程管护模式。

2.2构筑权责利到位的体制机制

一要按照水资源国有、农田水利工程主要服务于所在区域土地、服务对象固定的基本特点,从保障公益属性、确保国家资源不受私有化影响的角度出发,明确工程设施产权归村级集体所有,用水水权由效益户按效益面积分摊,且全体村民均具有水的可享有权利。同时制定工程产权管理办法、工程水权制度、水价形成机制、工程水收益收缴及使用管理制度等。二要创新完善工程管理体制,健全工程管护制度,落实管护责任,实现工程运行管理责权利相统一。即有产权者,有水收益权利,有工程管护责任。三要扶持基层水管服务组织健康发展,以适应农田水利工程规模小、数量多、涉面广、布局散、无法集中统一管护的特点,依托遍布乡村的基层水管服务组织开展工作。

3创新实效分析

3.1制度形成机制更加民主实用

在村域范围内采取工程利害关系人议定决策各项制度机制,能在决策初期即可征询到各有关方面意见建议,在决策成果中全面反映利益各方的基本诉求,将极大地推进农村水事工作的民主化进程,可使相关制度机制更加贴近实际,更加实用,更具有可操作性。

3.2工程权责利一体机制有活力

由于实行了水利工程产权归村集体,水收益权村民共享,管护责任村基层水管服务组织承担等三为一体的体制机制,必将形成广泛的利益共同体,吸引广大村民关心工程运行管理、参与工程管护监督,从而促进这一管理体制机制更有活力,更有实效。

4结语

农田水利工程主要服务于农田,可以说,是为农业稳产丰产而建造,为广大农村稳步发展而建设,为农民生产生活稳定方便而建,是地上建筑物与土地伴生,有关工程产权交于村集体理所当然,工程水的收益权应该由本村村民共享,相应的工程管护责任也适合交由村级组织负责管理。同时,鉴于农田水利工程事关国计民生,事关国家粮食安全,作为投资方代理人———水行政主管部门,同样负有工程运行管护等监管职责。因此,关于工程管理的体制机制实行工程利害关系人议定制度具有较广泛的代表性和法定意义;对工程水的功能进一步拓展,按成本加微利价收取费用主要用于工程维护,确保工程持续完好发挥效益,符合经济发展规律和产业融合发展大趋势,具体工作能够被广大工程水用户所接受;积极扶持并组建乡村基层水管服务组织,开展工程管护等服务工作,必将成为完成乡村振兴战略不可或缺的一支有生力量。

作者:姚辉勇 魏忠凯 单位:伊通县水利局

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