摘要：新型城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力，也是一项重要的民生工程。目前，中国新型城镇化建设中存在的一些问题，对现行税收体系和征管体制提出了严峻挑战，亟待通过进一步健全事权与税权相匹配的体制；充实地方税收体系等税收政策来突破制约新型城镇化发展的瓶颈，从而建立适合新型城镇化发展的新型税收发展方式。
关键词：挑战；新型城镇化；税收政策
一、新型城镇化对税收提出严峻挑战
（一）现行税收体制下事权税权不对等
上世纪80年代末90年代初，中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降，由1979年的46.8％下降为1993年的31.6％，中央财政收支必须依靠地方财政收入才能平衡，正是这场财政危机，让中央痛下决心，于1994年拉开分税制改革的序幕。分税制改革对国家集中财力发展经济起着重要支撑作用，但随着经济社会发展步伐的不断加快，其在运行中也暴露出了一定的弊端。2015年中央税收收入为62260亿元（占全国税收收入比重为49.8%），中央政府支出为25542亿元（占总支出比重为14.5%）；地方税收收入为62662亿元（占全国税收收入比重为50.2%），地方政府支出150336亿元（占总支出比重为85.5%）。虽然地方税收收入在总收入中的比重略有上升，但财政支出在整个财政支出中的比重不断上升，地方财政支出规模是中央财政支出规模的5倍左右，由此导致在新型城镇化建设方面中央与地方之间事权与税权的不对称，在很大程度上限制了地方城镇发展。地方财力供给不足则是新型城镇化建设所面临的制约因素，而税收作为财政收入的主要来源，在破解“半城镇化”问题时不得不保持一个较高且稳定的增长速度。
（二）地方税收体系薄弱
“营改增”之后，规模大约1.9万亿的营业税变成了中央和地方共享的增值税，地方税收体系受到严重削弱，地方政府面临着缺乏主体税种的不利境地。目前的过渡政策是“中央分享增值税的50%，地方按税收缴纳地分享增值税的50%，确保地方既有财力不变”，尽管不会对地方财政收入造成影响，但现行税法规定“营改增”后新增企业所得税纳税人由国税部门管辖，再加上已有纳税人不可避免消亡，地税部门管辖的企业所得税纳税人数量会减少。税收征管权力由地税移交至国税，必将在一定程度冲击地方政府利益，影响地方政府积极性。另外，土地城镇化可增加地方财力，诱发地方政府过度出让土地，依赖土地出让金来推进城镇化建设。土地资源具有稀缺性，长期依赖土地收入维持城镇化建设，会消耗大量土地资源，容易形成粗放式的土地经营模式。因此，充实地方税体系，增加地方税体系对地方财政收入的贡献程度，是目前亟待解决的一个问题。
（三）环境税收制度亟需完善
尽管酝酿已久的《中华人民共和国环境保护税法》已经公布并自2018年起施行，但不可否认的是，在保护城镇环境的税制方面还存在亟待完善的地方。中国目前的税制结构是采用“融入性”环境税制的办法，把环保的税收措施分散在增值税、消费税、企业所得税、资源税、消费税、城市维护建设税、城镇土地使用税和耕地占用税等税种中，在一定程度上发挥了削减污染、改善环境的作用，但由于各税种较为分散，彼此没有衔接配合，侧重点不同，税收的环保效果功能大大弱化。现在的环境保护税设计趋于保守，仅是在总体上平移了原排污费的负担，征税覆盖范围不够宽阔，需要进一步加大改革力度。现行绿色税收机制需要进一步健全，环境保护税的初衷是要求环保税税率充分反映污染者的外部成本，而现行的环保税税率设定偏低，很有可能导致污染者的纳税成本低于治污成本，污染企业宁愿缴纳环保税也不愿意治理污染。
（四）税收征管质量有待提高
在世界经济全球化、市场化、信息化的发展大背景下，城镇的集聚效应日益显现，不仅居民向城镇聚集，而且产业也不断向城镇聚集，使得大量纳税人涌入中心城镇。地方税源构成和征税环境发生了很大变化，纳税人分类更加细化，税源的复杂性、隐蔽性、流动性越来越强，出现了经营多元化、分配多样化等特点，税源控管难度不断增大。例如，在推进城镇化建设中，涉及大量的土地征用、转让、置换、租赁，基础设施建设，以及房地产建筑等行为，这些业务核算复杂，收支隐蔽，极易造成税款流失。城镇化建设中的诸多新变化，都对现行税收征管机制提出严峻挑战。因此，努力降低税收征管成本，增加纳税人的税收遵从度，提高税收征管效率，使税收更多地转换为城镇公共服务，造福于老百姓，不仅是摆在税务机关面前的一大难题，也是顺应新型城镇化建设潮流的内在要求。
二、推进新型城镇化建设的税收建议
（一）健全事权与税权相匹配的体制
进一步理清中央和地方的事权与税权非常重要，应该努力破解“税权上移、事权下移；上出政策、下出资金”的困境，把顶层设计和地方试点相结合，充分调动地方政府的主动性，使地方政府不再因推动户籍改革的成本过高而发愁，真正有财力来解决人口城镇化问题，与中央形成合力来推动城镇化发展。同时，要赋予地方一定的税权，即税收立法权和税收管理权，实现事权与税权相统一。有财税人士表示：“地方具有一定的灵活性，如果税收管理权限归地方政府，地方政府会更积极一点，说不定就能收上来更多税，干更多事情，出更多政绩。”拥有了必要的税权，地方才能够因地制宜，依据本地区的税源分布、征税成本等因素来机动制定本地区的税收政策，使税收政策更具针对性，以适应新型城镇化快速发展的需要。需要补充的是，虽然适当下放税权是各国通行的做法，但应依法操作，以免违反税收法定原则，引发混乱。
（二）充实地方税收体系
营业税改征增值税之后，地方税务机关没有主体税种了。地方的财政收入，除了依赖土地财政以外，更依赖于国税的征收返还。因此，必须考虑为地方税培育新税种，防止地方政府转向行政收费和土地财政。地方税体系的构建应基于保障地方财力和提高城镇公共服务水平等方面，增加直接税比例，减少间接税比例。总理指出：“要合理确定增值税中央和地方分享比例。把适合作为地方收入的税种下划给地方，在税政管理权限方面给地方适当放权。”中央已经确定扩大增值税中央与地方的分享比例，在此基础上建议完善车辆购置税和消费税这两个税种。目前车辆购置税和消费税属于中央税，2015年国内消费税收入为10542亿元，车辆购置税为2793亿元。消费税与地方城镇消费密切相关，可行性比较大的做法是将其一部分划给地方变为共享税，或者把消费税作为地方主体税种，有利于地方优化消费市场环境，增加城镇消费需求，拉动城镇经济增长。车辆购置税完全是地方行为，可以放给地方政府来征收管理。在地方税种的税率确定、税收减免等方面，应该给予地方政府适当的权力，有助于推进供给侧结构性改革。
（三）构建绿色税收机制
改造资源税。一是扩大征税范围，草原、湿地、森林和滩涂等自然资源与人们生活息息相关，这些资源的消耗污染等问题也日益严重，应在条件成熟时将其列入征收范围；二是提高征收标准，在避免重复征税的前提下，对不可再生资源可考虑从单一生产环节征税逐步扩展至生产、流通、消费等多环节，限制掠夺性开发；三是严格规定税款用途。资源税税款不应作为一般财政收入来搞建设、发工资等，而是专门用于资源与环境保护事业发展之需。完善消费税。扩大征税范围，将高污染、高能耗产品以及难以回收利用的材料纳入消费税征收范围。建议将煤炭纳入消费税税目，刺激企业高效利用煤炭资源，同时对含硫量超低的清洁型煤炭则免征消费税。对造成环境污染的产品，应根据其污染程度，设计差别税率，适当提高对轿车、摩托车、汽油、柴油等消费税的征税额，抑制石油消费。健全绿色税种。中国的环境保护税法已向社会公开，应当以此为契机，加大公共宣传力度，突出环境税的生态保护角色，减少征税阻力。绿色税种不宜普遍征收，建议针对一些主要污染物和污染环境行为开征绿色税种，如垃圾税、二氧化硫税、二氧化碳税、噪音税、水污染税等。环境税收入在归属和使用上应向地方政府倾斜，由地方政府承担更多的环境治理以及监督管理职责，并着力在税率水平、覆盖范围等方面进一步改进和完善。
（四）深化税收征管体制改革
要进一步深化国税、地税合作，努力建立以自主申报和优化服务为基础，以分类分级管理为重点，以风险管理为导向，以数据管理为抓手，以科技信息化为支撑的税法遵从型管理模式，提高城镇化税收征管效率。要进一步优化纳税服务手段，完善“一站式，一窗式”服务，推进限时办结制，简化办税程序。要进一步创新服务方式，建立纳税提醒服务制度，延伸税收公告制度，推进网上申报、电话申报、邮寄申报等多元化申报方式，减少纳税成本，使纳税服务贴近实际。要加强计算机软件开发，建立中心数据处理系统和执法决策支持信息处理系统；要逐步完善涉税外部信息系统，建立与财政、工商、劳保、金融等部门的数据网络交换系统，实行数据共享；要运用计算机对税收征管过程实施有效监控，把纳税人的所有涉税情况纳入网络监控中。要注重风险导向，加强税源专业化管理，由固定管户向非固定管户转变，由无差别管理向差别化管理转变。要建立上下联动、横向互动、内外协作的税源管理机制，强化税收分析，突出纳税评估，发挥税务稽查的震慑作用。要进一步优化税收法制环境，健全税收基本法统领下的各单行法律法规；要努力建立税务警察制度，提高税务司法水平，维护税法尊严；要积极争取地方政府的大力支持，深化护税联动体制；要进一步完善税务机制，充分发挥税务中介的作用，维护纳税人合法权益。
参考文献：
[1]陆大道，陈明星.关于“国家新型城镇化规划(2014-2020)”编制大背景的几点认识[J].地理学报，2015(2).
作者:窦晓冉 单位:河南省地方税务干部管理学校
