【摘要】2014年我国经济进入新常态，经济发展方式由粗放型转向集约型，增速回落，在去量化的有力措施下，公共资源主要集中于财政领域，财政资金的使用效率成为当前热点话题，财政绩效审计成为重要的监督与评估手段。本文认为，在新常态下的反腐倡廉、法治、大数据、国际化理念的助推下，我国财政绩效审计未来发展趋势为：加强审计机关独立性、加快审计体制法制化、促进审计手段综合性及培养复合型审计人才，此趋势与国家治理体系及现代化发展理念保持一致，文章进一步分析了当前存在的问题，并为实现财政绩效审计未来的发展提供了积极应对措施。
【关键词】新常态;财政资金;绩效审计;发展趋势
2014年5月，首次提出“新常态”，并在APEC工商领导人峰会开幕式上，第一次系统性地阐述中国“经济新常态”的发展特征、发展机遇及积极战略方针。具体而言，新常态主要表现有：经济增速回落、产业结构优化升级、经济增长转向创新驱动、市场在资源配置领域发挥决定性作用以及缩小社会福利差距，实现全民共享经济成果。然而，随着人口老龄化、用工荒等社会问题不断显现，我国财政支出压力不断增加。根据国家统计局公告数据，2008-2016年财政收支在绝对规模和相对规模上均保持持续增长趋势，财政赤字在2008-2014年增速相对平稳，而在接下来两年陡然上升，这是由于在这期间我国经济步入新常态，为了解决老年人口、失业人口、医疗卫生、缩小城乡收入水平差距等社会保障问题而不断增加财政支出。有学者研究表明我国即将迎来“刘易斯拐点①”，人口红利②也在逐步衰减。总理指出，当前经济发展模式下，增加财政投入的难度很大，但提高财政绩效的潜力不容忽视。因此，在财政投入压力较大的情况下，研究如何科学合理地分配有限的财政资金，以实现最大的社会和经济产出，是我国当前财政领域的重要目标与任务。而实现该目标的有效手段之一即为积极促进我国财政绩效审计的发展，以实现经济转轨的顺利过渡。同时，新常态环境下，反腐、法治、大数据、国际合作等理念对我国财政绩效审计的发展提出了更高的要求，其未来发展势必顺应国家治理理念。本文认为，我国财政绩效审计的发展具有四大发展趋势，下文将对每一趋势下的现存问题及应对措施作进一步分析。
一、进一步加强审计机关的独立性
推进反腐倡廉建设是审计工作的基本监督职责，而现实与理论相去甚远，无法有效达到预期效果，重要原因之一是我国行政机构设置冗杂，审计机关独立性未能得到保障，导致审计深度与力度不够，甚至有时形同虚设，流于形式。然而，十八大以来，党中央高度重视反腐倡廉，上至“老虎”下至“苍蝇”，将反腐的决心落实到位，更是专门对改进审计制度工作作出重大部署，明确审计监督机制与国家现代化治理体系相适应，健全依法独立行使审计监督权机制，保障审计独立性。由此可知，国家对审计的独立性尤为重视，将审计监督功能上升到国家治理层面，过去的审计模式或者体制已经不再适用。因此，在今后的发展中，应该进一步加强审计机关的独立性，以加快推进建设廉洁、高效政府。对于我国审计机关独立性不足方面，本文认为可以从以下三点进行分析：第一，从我国现行审计体制角度看，各级审计机关在上级审计机关的领导下，同时受命于同级地方政府，即双重领导管理体制，而国家审计署也是国务院的组成部分。这种多重领导管理体制往往会导致审计机关的履职行为受到各级政府权力的干涉，审计人员对各级政府的问题资金的审查常常无法落实到位，无法进一步审查并揭露，形成实质上的“内部审计”，未能履行好审计监督职能，这对于审计独立性是极为不利的。第二，基于预算角度，各级审计机关履行职责的预算经费来源于同级政府拨款，显然预算经费会随着审计力度大小而同向变化。各级政府则恰好从预算拨款方面来控制审计机关的审计力度，从而降低政府自身被审查出问题资金的风险。第三，从任职角度看，各级审计机关负责人的职位升迁任免权掌握在同级政府行政首长和同级人大常委会手中，为了保护自身利益，审计机关负责人难免会放松对同级政府的审计监督力度，无法做到尽职尽责。这样的发展形势会严重损害政府形象，不符合现代化国家治理理念，也不应该继续维持现状发展。而在国家大力推进廉政建设的治国理念下，本文认为，结合我国当前审计机关独立性方面存在的问题，可通过深化审计体制及预算体制改革，从行政组织结构、预算安排及任职升迁制度等角度采取措施，以提高审计机关的独立性。第一，打破审计机关双重领导的行政模式，可参考国家税务局的行政组织结构，各级审计机关不再是同级政府的职能部门，不受同级政府干涉，而只接受上级审计机关的垂管；第二，调整审计机关的预算经费来源，由上级审计机关拨款支持下级审计机关的工作，不受同级政府的预算约束，将审计进行得更加深入、彻底，切实不放松每一笔问题资金的审查；第三，取消同级政府行政首脑及人大常委会对审计机关负责人的任免权，而由上级审计机关根据履职及表现情况进行提拔，既能排除“关系”审计，又能提高审计机关负责人的工作积极性。以上三方面的改革能够有效排除不利影响因素，保障审计机关的独立性，从而有利于加大审计力度，促使审计机关履行好“防腐剂”、“守门员”及“资金守护者”的职责（寇永红、吕博，2014）。
二、加快财政绩效审计的制度化发展
规范化的审计制度是有效开展财政绩效审计的保障，过去我国财政绩效审计制度呈现碎片化状态，且偏向于行政型绩效审计，即由政府行政机关主导下的与政府行政管理职能相联系并归属于政府行政机关的审计组织形式与运行机制，很大程度上缺乏制度性约束，严重影响审计结果的质量，也是导致“内部审计”的根源。据审计署官方报道，2010-2015年在审计过程中违规移交司法部门进一步审查的案件，高达2395起，虽然数目惊人，但值得肯定的是在国家法治理念的倡导下，违法违规案件不断被曝光，起到了警示作用。同时，近年来各级人大对财政预算的绩效审计也高度重视，要求各级政府每年进行财政资金的绩效审计报告。由此可见，国家法治理念与人大预算监督倒逼财政绩效审计的制度化发展。纵观我国审计相关法律法规，虽提及对被审计对象进行绩效审计，但真正适用于绩效审计的法律法规体系尚未建立。相较于西方发达国家，如美国及澳大利亚已经形成的全国性法律及制度，我国财政绩效审计在制度方面的建设是远远不够的。这主要体现在理论与实务两方面：就理论方面而言，我国财政绩效审计的法律法规体系建设尚未统一，偏向于行政型绩效审计，宪政意识较弱，导致财政绩效审计的理论发展停滞不前，无法跟上国家治理的步伐；而实务方面，相关细则或指导手册缺乏，导致审计人员在实践过程中无章可循，从而导致整个审计过程不够严谨，进而影响审计结果的准确性。理论上的法律制度与实务上的操作指南相脱节，导致我国财政绩效审计发展缓慢，不符合国家法治理念的发展趋势。因此，本文认为有必要在认识分析问题的基础上，提出针对性的积极应对措施，以改变当前的停滞局面，建立立法型绩效审计。由西方发达国家的财政绩效审计实践经验可知，法律法规是一项政策措施得到有力保障的必备条件。我国当前财政绩效审计研究的重点已经不再局限于是否开展或者仅仅关注国外的做法，而是要聚焦于如何更加有效地指导开展符合我国国情的绩效审计实践，以推进我国财政绩效审计的制度化与规范化发展（顾正娣，2016）。基于上述理论与实务方面的问题分析，本文认为应该分别从两个层面采取积极措施：理论层面需要研究明确财政绩效审计的程序与原则、审前所需调查的步骤及方法、目标及标准、证据的收集及评价、报告具体内容及后续跟踪等；而实务层面需要明确实践中操作细节的程序与方法、经验总结及概括、改善建议等方面。同时，加强人大预算监督，人大通过听取审议绩效审计工作报告，助力审计机关排除工作中遇到的阻力及不正当政府行为，保障审计机关依法行使审计权，推进绩效审计公开化和透明化，尽快适应经济新常态发展环境，顺应国家法治治理理念发展趋势。
三、促进审计手段综合性发展
大数据信息时代的到来极大地影响了社会经济的发展，同样也促进了政府的政务电子化发展，既能提高行政效率，又能节省行政成本，与实现国家现代化治理高度契合。大数据技术能够从海量数据中快速筛选有价值的信息，并按照预先设定的程序进行分析，兼具时效性与准确性，而我国当前的审计手段较为落后，且在实际操作中采用审计抽样更多根据审计人员的经验，缺乏科学性与合理性，这与我国信息化发展趋势格格不入，也不利于我国财政绩效审计手段的综合性发展。2014年《国务院关于加强审计工作的意见》明确提出，要建立基于大数据的审计平台，运用数据挖掘技术，全面助力现代财政绩效审计模式。大数据平台的搭建对完善我国绩效评价体系与丰富审计技术具有极大的推动作用。因此，大数据信息时代必然会对我国财政绩效审计手段的综合性发展提供有力的技术支持，助推电子政务的开展，为财政绩效审计现代化发展带来新的变化。审计手段的综合性发展毫无疑问将大大提高审计效率，而当前的技术手段为何落后，有必要进一步分析，并在此基础上探索应该通过哪些有效途径去实现审计手段的综合性发展。当前，我国财政绩效审计手段的突出问题主要体现在以下几点：第一，绩效评价体系的单一化，我国目前的绩效指标体系大多涉及财务指标、历史指标和综合性指标，对于非财务性指标、未来价值指标以及“预警”指标的建立涉及较少或者尚不完整，评判标准主要涉及技术指标，缺乏衡量社会效益与环境效益指标。第二，审计范围不够全面，尤其是乡镇审计几乎处于空白状态，造成乡镇财政预算管理混乱、失真等，严重影响乡镇经济的发展。第三，审计技术较为落后，在互联网时代，我国计算机审计还未完全普及，在抽样调查方面也是凭借审计人员的经验进行样本选取，缺乏科学性与合理性。第四，审计信息交流不通畅，当前审计相关规定尚未将审计公告制度落实，部分审计机关对审计结果的公告不及时，或者经过筛选将较好的结果公布，造成绩效审计结果的不透明与不完全公开。以上不足不仅导致绩效审计时效低成本高，还影响绩效审计的公开性与透明度，对当前的大数据信息时代已经不再适用，而我国财政绩效审计的手段必然在大数据信息技术的支撑下由单一化转向综合性发展。要实现财政绩效审计手段的综合性发展，本文认为针对以上突出问题，可以通过以下应对措施予以支持：第一，完善绩效评价体系，规范实务操作过程，加强绩效评价结果的准确性，保障财政绩效审计顺利实施。目前对于绩效评价体系的建立比较常用的是演绎法、平衡计分卡、德尔菲法、层次分析法（AHP），通过综合运用多种评价方法，构建具有良好内控和风险管理的财政绩效审计评价机制（郎艳洁，2017），并在此基础上综合评价政府部门的绩效。为了更加契合新常态的发展，在经济性、效率性、效果性的基础上，加以公平性与环保性（马志娟、丁俊博，2014），突出法治与环保。第二，构建大数据信息处理平台，提高审计数据处理的效率与准确性，扩大审计范围，将乡镇绩效审计纳入其中，真正实现全面审计，既规范乡镇绩效审计工作，又有效发挥乡镇绩效审计机构的监督作用，确保每一笔财政资金用到实处，杜绝基层贪腐现象发生，保证审计结果的准确性与时效性。第三，建立审计公告制度，及时向社会公布审计结果，加强社会监督，强化公民的主人翁意识，借助创新性技术手段提高财政绩效审计的透明度与公正性。同时，进一步挖掘并应用审计成果制度也是有效措施，通过将绩效审计结果与财政预算安排、行政问责制以及政府自身建设相结合，充分利用财政绩效审计的结果，对薄弱环节进行补充和改进，不断推进财政绩效审计手段的综合性发展，顺应大数据信息时代的发展潮流。
四、培养复合型审计人才
2017年“一带一路国际合作高峰论坛”的成功召开，开启了沿线国家的合作共赢新模式，中国作为一带一路的倡议者，发挥着重要的领导作用。在经济交流合作过程中，为实现高效益与可比性，大力发挥绩效审计的作用、提高财政资金的使用效率、加强国际智库合作将变得更加常态化。同时，随着我国加入政府采购协议（GPA），国际化发展对我国在政府采购方面的财政支出产生重大的影响，如何在国际合作交流中更好地保障本国利益，提高资金使用效率是今后研究的重要方面。国际化给我国带来新的发展机遇，同时也对我国人才提出了更高的要求，过去及当前的审计人员已经不能满足国际化要求。因此，在未来的发展中，培养复合型审计人才必然成为审计改革的重中之重。对于为何当前审计人员不符合绩效审计国际化标准，以及如何培养复合型审计人才等问题，本文从审计人员构成、审计人员观念及培养模式等方面进行了分析。绩效审计涉及诸多学科知识，合格的绩效审计人员必须在熟练掌握专业技能的基础上，同时学习多门学科知识，才能满足国际化需求。然而，我国目前的审计人员队伍建设与需求相脱节，主要体现在以下三点：第一，审计人员构成不科学，由审计机关人事结构可知，40岁左右的人数占据较大比例，20-30岁左右的审计人员相对少数，显然，大局往往掌握在年龄较大的团体手上，他们的审计思维较为传统，缺乏创新，而能够熟练运用审计新技术的人员占少数且处于最底层，只能在上级指示下开展工作，这不利于审计创新发展；第二，审计人员观念落后，知识结构单一，在实际操作中不能客观准确地作出职业判断；第三，培养模式不科学，我国当前的审计人员培养形式主要是针对业务进行培训，缺乏国际间的交流合作，也未能真正意义上调动审计人员的主动学习积极性，导致理论培训与实践操作的脱节。种种现象表明我国的审计人才建设尚不能满足财政绩效审计的发展需要，亟须改善现状，丰富审计人员的知识框架，学习与掌握国际先进审计方法，以更好地适应国际化发展趋势。因此，在审计人员队伍建设上，必须转变绩效审计的传统观念，创新培养模式。具体而言，第一，加强现有审计人员的“干中学”意识，调动学习积极性，定期对他们进行国内及国际培训，及时更新知识，创造国际交流机会，学习掌握现代审计技术方法。同时，加强经济管理知识的学习，参加国际审计实务，以扩大知识面，培养掌握审计新技术（姚东香，2014）、具备现代管理知识与有创新能力的复合型人才。第二，改善审计人员构成（李银香，2015），积极吸纳不同专业人才，增加工程、信息、法律等其他专业的人才占比，通过不同思维的合作，创新审计技术方法，提高办事效率。第三，建立国内及国际专家智库，为审计工作的发展提供科学指导，比如遇到较为复杂的个案时，审计机关可以通过“借脑”的方式向专家智库请教（宁波市审计学会课题组，2014；姚东香，2014），由专家商议作出决定予以参考，保障绩效审计结果的准确性与高质量（洪德山，2017）。同时，通过与国际智库的交流，有利于及时掌握国际绩效审计动态信息，给我国财政绩效审计的理论发展提供更加前沿的借鉴，实现财政绩效审计的创新、长远发展，顺应国际化发展趋势。
五、总结
通过对以上四大趋势、存在的问题及积极应对措施的分析，本文认为，财政绩效审计能够有效监督公共资源和公共服务效用的发挥，约束公共管理权力，推动法治建设，促进建设高效廉洁政府，进而保障国家经济安全，履行好财政可持续发展的“卫士”、防止腐败的“哨兵”、国际合作“使者”等职责。提高财政资金的使用效率、满足国家治理的绩效管理需要是财政绩效审计的最终目标，因此财政绩效审计的发展必然与国家治理理念保持一致，并在发展中不断改善，尽快适应经济发展新常态。同时，要做到因地制宜、因时制宜，构建符合我国基本国情的审计制度体系，使得绩效审计的免疫预防功能得到有效发挥（侯晓红、赵灵敏等，2016），进而监督财政资金的分配过程及使用效率，并逐渐实现绩效审计的独立化、制度化、信息化和国际化，积极适应新常态的发展，加快我国构建服务型政府的步伐。
参考文献
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作者:乐美媛 单位:中南财经政法大学财政税务学院
