摘要:
“统账结合”模式是在充分结合现收现付制以及积累制优点基础上而发展起来的，以解决养老金支付缺口大、人口老龄化加剧等问题。由于制度漏洞、经济环境变化等因素的影响，统账结合模式在公平和效率、风险控制、增值保值目标实现等方面出现许多问题。公共选择理论是用经济学观点看政治学过程和社会公共政策问题的有效工具，基于公共选择理论对基本养老保险统账结合模式进行审视和研究，对于探讨问题产生根源、完善相关政策具有重要的现实意义。
关键词:
公共选择理论；养老保险；统账结合；措施
一、养老保险统账结合模式概述
(一)养老保险统账结合模式及其制度概述
在实行统账结合模式之前，我国养老保险制度在实际运行中存在制度波动性大、不重视基金积累、缺乏长期的制度建设和规划等问题，在经济不稳定情况下容易出现管理危机和资金困难的情况。为了有效解决这些问题，我国借鉴吸收了国外社会保障制度的相关经验，以统账结合模式为主要内容的养老保险制度改革逐渐拉开。统账结合模式有效规避了单纯依靠现收现付制以及完全积累制的缺陷和不足，在满足当下社会养老金足额支付的基础上，可以有效应对人口老龄化加剧，实现当前利益和长远利益结合、公平和效率结合的目标。
(二)养老保险统账结合模式主要特征
养老保险统账结合模式具有以下特征：统账结合在制度层面上实现了公平和效率的结合，国际上社会保障制度及其改革的经验不能完全照搬，必须和我国的实际国情相符合，在人口老龄化逐渐加剧、城乡发展存在一定差异、社会保障体系相对不完善的情况下建立覆盖范围广、稳定性强、整体协调的养老金制度，必须注重效率和公平的统一、责任和权利的统一、国家利益的公民利益的统一，而统账结合模式通过以国家强制性制度为保障、以利益诱导和利益激励为驱动形成了立足基本国情、满足当下需要、实现长远利益的模式构建。
二、公共选择理论基本理论框架
(一)公共选择理论框架
和经济学的分析方法类似，公共选择理论也离不开一些基本的假设，其中最为重要的是“经济人”假设。“经济人”假设是将经济学分析工具扩展到社会政治学的前提和基础，在经济人假设前提下，政府也是由许多主观上追求自身利益最大化的理性人组成，同时具有实现这一目标的能力。公共选择理论将政府行为的出发点归结于自身利益的追求和实现，因此在公共决策过程中，公众利益不一定能够完全体现，由此也导致了公共决策在施行过程中的“政府失灵”问题。同时针对方法论上的个人主义，公共选择理论通过“集体主义”观点建立对政府行为进行管理和约束的概念，通过监督和权利限制使政府追求自身利益的程度达到最小，把“政府失灵”的程度降到最低。
(二)公共选择理论分析方法
公共选择理论的分析框架体现的是公共选择理论的方法论意义，是在“经济人”等基本假设前提下对政治行为及其改善方法、公共政策等进行研究的理论前提。公共选择理论分析最终要达到的目标是实现公共政策的公平与效率以及政府行为的有效管理，公共选择理论为社会领域公共政策制定和完善提供了一系列的方法论引导，对改善政府职能、提升政策的效率、协调公共物品供需情况等都提供了一定的理论借鉴。在这个分析框架下，我们根据公共政策在实际实施中出现的问题，探寻在制度设计和政策制定层面的本质原因，并在公共选择理论提供的方法论引导下，从公平、效率、合理性等方面提供一定的改善措施和思路。基本养老金制度是涉及公众利益的一项基本制度，其制度设计在理论上是相对成熟的，但是在实践中仍然存在许多问题，公共选择理论为我们提供了“经济人”假设、“政府失灵”、方法论上的“个人主义”、“集体主义”等不同的观点和视角，也为我们为完善基本养老保险制度等提供了全新的思路和方法。
三、公共选择理论视角看养老保险统账结合发展现状
(一)“经济人”假设下养老保险统账结合效率问题
公共选择理论下“经济人”假设直接指出了政府公共政策效率比较低下的原因：参与政治活动的政府机构都是由追求自身利益最大化的“经济人”组成，利益的权衡和利益的博弈成为政府机构行政活动以及决策活动的附加标准。养老保险统账结合管理模式一般采用各地政府委托社保经办机构进行分散管理的方法，社保经办机构按照当地政府以及管理制度的要求准备充足的基本养老保险公共产品，但是这种供给目标的设置以及效率管理难以通过具体的标准量化，度量标准的缺失难以形成对效率管理的约束。为了改善这种情况，必须耗费经济成本以及时间成本对公共产品市场进行充分的调查，以提升基本养老保险管理系统的监管和协调水平。但是这种方式往往要产生比较大的成本效应，管理机构在利益权衡下通常选择低效运行方式，可见，高效率目标下的巨大信息成本和信息沟通成本通常使养老保险统账结合公共政策产生低效以及无效的结果，而“经济人”假设下改善政府低效的有效措施是加强制度控制和外部约束，提升权责协调性和统一性，但是在政治学意义上，这本身代表着一定的风险，而低效情况下资源的耗费就是风险成本。
(二)“政府失灵”下养老保险统账结合风险问题
公共选择理论下，政府的存在和发挥作用是一切政治问题分析的基本前提，但是政府在进行相关的决策活动和行政活动中同样也按照自身利益最大化作为行事的标准，在政治交易的过程中，由于不同利益集团之间相互复杂的作用，各种矛盾和不协调因素就会阻碍政策目标的实现。养老保险统账结合模式的风险是多个方面的，其中最为主要的是筹资风险和投资风险。在筹资风险中，养老保险制度参与的每一个主体都会以自身利益最大化为基本的考虑面，尤其是在当前政治体制下，许多地方政府在养老金管理制度设计方面追求短期利益的现象比较严重，导致养老金征缴率在各种利益集团博弈和利益权衡下面临许多不确定因素，增大了养老保险的筹资风险。在投资风险方面，长期以来，政府在养老保险投资管理环节产生很多方面的问题，阻碍了养老金保值增值目标的实现，养老金面临贬值和损失的安全性风险，从侧面说明了“政府失灵”对于养老金投资管理产生的影响。政府机构和市场相比，在市场信息灵敏度、风险控制和投资收益管理方面存在一定的弱势，单纯依靠政府机构实现基本养老金保值增值目标难度相对较大，暴露了政府在社会公众资源管理和统筹方面具有一定的局限性。
(三)“个人主义”下基本养老保险统账结合制度问题
方法论上的“个人主义”是公共选择理论的一个重要假设，无论是市场条件下的经济活动还是政治领域中的决策活动，个人利益的满足都是基本而又重要的标准，因此在涉及公众利益的公共决策方面，个人主义的出现往往使公众利益产生一定的遗漏或者疏忽，同时“个人主义”理论框架为我们提供了“集体主义”审视的角度，集体主义强调公众在决策中的参与程度以及在制度运行过程中的多方面监管。从统账结合模式的发展历程中我们可以看出统账结合制度在一定程度上隐含了新旧制度交替下的养老债务问题，完善的养老金制度要实现收入再分配和个人账户储蓄两个基本功能，这些功能的实现可以利用多个制度进行协调，却不能单纯依靠统账结合模式全部兼容，因此，在统账结合模式实行的过程中必然出现两个功能属性的利益博弈，阻碍实际效果的发挥。政府在进行制度设计时，必然要面对和解决隐性负债的问题，而通过代际转移将这种“债务”进行消除的过程中又会带来道德风险和逆向激励问题，使个人账户的功能存在一定的局限。
四、公共选择理论视角下养老保险统账结合模式完善措施
(一)“经济人”假设视角下养老保险统账结合模式的效率设计
“经济人”理论提供了“经济人”管理的新思维方式，在进行公共决策时，如果要提升管理的水平和效率，就必须对“经济人”施加一定的制度约束和外部限制，同时这些约束和限制必须在“经济人”可以承受和认可的范围内。因此，在“经济人”假设视角下，提升养老保险的管理效率必须对地方政府权力进行约束，打破传统的分散式管理方法，力求实行省级及省级以上统筹级次，但是其前提是要对各地情况有足够的了解和把握。分散式管理模式下，地方政府在短期利益的诱导以及权衡信息沟通成本下，往往不能提供足够的基本养老保险公共产品供应，造成资源短缺和管理效率低下，同时地方政府在面临预算约束时，又会倾向于把基本养老资金划入补充预算的范围内，以一定的成本提供给其他的公共产品，从而基本养老保险公共产品的供应量就会大大下降甚至不足，降低了基本养老保险的管理效率和资源配置效率。所以在“经济人”假设的视角下，提升养老保险管理效率和资源配置效率最有效的方法是摆脱传统的地方政府分散管理模式，加强省级统筹和协调管理的力度和水平，提升管理效率。
(二)“政府失灵”视角下有效控制基本养老保险统账结合风险措施
“政府失灵”折射出的是政府在公共决策和社会公共管理中的职能问题，关于这一方面，公共选择理论认为政府公共管理的效率是可以提升的，政府在行使权力的过程中必须将权力进行下放或者通过相关的制度体系进行约束，在进行涉及公共利益的决策时，必须让尽可能多的受到政策影响的人参与进来。单纯地依靠政府机构对养老保险金进行管理在经济波动以及不稳定的情况下容易产生贬值、损失的情况，为了有效地应对社会老龄化加剧带来的养老金支付难题，实现养老金管理的保值增值目标，采用市场化的投资管理方法是有必要的，能够有效克服政府机构对市场信息不灵敏以及投资渠道有限的弊端。
(三)“个人主义”视角下完善基本养老保险统账结合模式制度设计
公共选择理论中的“个人主义”认为政治领域中的行为和过程是在个人利益最大化基础上实现的，尽管个人主义对集体利益并不完全否定，但是在公共政策实施的过程中，“个人主义”仍然会带来一些问题。因此，在养老保险管理的制度层面，必须通过有力的政策和制度约束来协调各方的利益关系，规范养老保险统筹管理的各个环节，我国在养老保险统账结合制度尤其是统账结合的配套制度建设方面不尽完善，其法律约束力、各级政府的行为规范标准、监督体系建设方面等存在诸多不足。在“个人主义”视角下，养老保险统账结合存在效率和风险管理等许多问题，这些问题的根源是对各级政府以及基本养老保险管理机构权力以及利益约束不足，必须通过强有力的制度建设、完善的立法程序对各方管理行为进行有效规范和限制，提升我国养老保险统账结合模式制度设计的水平。
五、结束语
本文基于公共选择理论中的“经济人”假设、“个人主义”以及“政府失灵”等观点对当前养老保险统账结合模式进行了几个角度的审视，并有针对性地提出了几个改进建议，希望对提升我国养老保险管理水平有所帮助。
作者：焦津强 单位：中国社会科学院研究生院
参考文献:
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[2]王晓军.我国基本养老保险的十个“迷思”[J].保险研究，2013，11:96-104