一、问题分析
太湖流域的水污染治理工作早在多年前已经展开，无论从当初的末端治理达标排放、再到总量控制、以及后来水体的生态修复，以及相关的沿湖落后产能的淘汰及产业的整体升级，甚至是“无锡蓝藻”事件所伴随而来的全流域两省一市的“治太风暴”。上述举措均未能从根本上扭转太湖流域水体严重污染的局面。是技术层面达不到吗？不是，目前我国的水处理技术已经达到国际水平；是治污的经济能力还不具备吗，也不是，太湖流域人均年产值已达4.7万元，已达到中等发达国家水平，进入了工业化的中后期。说到底，太湖问题既不是技术问题也不是经济问题，归根结底是政治问题。是我们的发展观、以GDP数字为核心的干部考核机制，部门之间条块分割、缺乏有效沟通的行政体制，流域内各地方政府之间画地为牢、各自为政等诸多体制机制最终导致了“公地悲剧”在太湖的上演。说到底，太湖流域水环境问题归根结底是我们的地方政府职能不清与流域管理体制不完善以及不甚科学的干部考核提拔机制。具体来讲主要包括以下两个方面：纵向方面：建国至今,…我国按水系相继成立了七大流域管理机构,…即长委、黄委、淮委、海委、珠委、松辽委、太湖流域管理局。太湖流域管理局作为代表水利部行使太湖流域水行政的主管部门，隶属于水利部，驻上海市，行政级别副部级，性质上是水利部的派出机构,而环太湖各市相应设置的太湖局，在机构设置上属当地水利局下属二级局，与上海的太湖流域管理局间属业务上的监督指导关系，而非垂直管理的直接领导关系。经费保障上依靠所在市、县财政拨款，大多与水利局合署办公，一把手仅为当地水利局的党组成员，在水行政管理中难以刚性行使权力，同时由于行政经费保障依靠当地政府拨款，因此，当流域公益与地方利益冲突时，在地方政府的财权、人事权的影响下，其流域管理职能将受到地方政府的影响而无法全面施展和履行；横向方面：我国的涉水事务实际上实行的是分部门负责制，不仅和各地水利部门有关，环保部门、城建部门、交通部门、地矿部门和卫生部门都承担了一定的水污染防治职能。例如，水污染的监测属于环保部门管，流域管理属于水利部门管，流域建设属于建设部门管，水上运输管理属于交通部门管。由于各部门间条块割裂、专业性非常强，隔行如隔山，不同工作类型部门间的信息交流门槛较高，信息权力以及信息孤岛的存在容易产生部门利益和部门本位主义。同理，太湖的开发利用和保护涉及江浙沪三地及其环保、水利、渔业、交通、城建等部门，各地太湖局与当地环保、城建、交通、渔业等部门的职权交叉和分割，不仅容易造成政出多门，而且容易造成推诿扯皮现象的发生。各地各部门大家都说在管太湖、都管不了太湖、都不愿对太湖负责。我国实行“分灶吃饭”的财政体制，即各级政府负责的事务主要靠自己的财政收入来支撑，为了辖区内经济社会各项事业的快速发展，地方党政领导必然特别看重经济增长，加上至上而下的压力型指标摊派体制，对政府官员唯GDP是问的绩效考核制度便渐渐确立起来。正由于以GDP增长为主要指标来考核各级政府官员，地方政府官员的晋升遂与当地GDP增长形成正相关关系，以致演化为不言自明的官场规则，从“数字出官”到“官出数字”恶性循环，为了在任期内弄出点成绩来，一味追求GDP，盲目投资、乱上项目，“捞到手里就是钱、捞到职位就是权”，再加上频繁的官员区际调动和交流的因素，更使得官员在经济发展中急功近利，寻求短期经济行为而往往置环境资源条件于不顾；再者，在整个流域的水污染防治工作中，本流域的各行政区“行政区经济”明显，行政区间画地为牢、各自为政，伴随而来的是地方保护主义，本区各地方政府往往只从自身的利益考虑出发，为了本行政区经济的发展，往往置下游及其他政区的利益于不顾。地方领导为了求政绩，急功近利，甚至把“发展是硬道理”当做污染环境的挡箭牌，而环保部门作为地方政府的职能部门，环保工作抓的太紧可能会因影响了发展大局而被“问责”，环保部门在进行环境执法时，还要看地方政府领导的态度。流域地方政府的地方保护行为乃是当前流域水环境败坏和保护不力的现实症结所在，而纠治这一行为关键是要建立一种地方利益的表达与平衡机制，地方政府有权提出自己的利益诉求，在流域管理中地方政府有权参与流域管理机构的议事，遗憾的是我国当前流域管理机构恰恰缺少地方政府的共同参与，可以说是没有委员的委员会，因而，议事、协调和仲裁能力均不强。
二、对策初探
2.1理顺纵横关系，实现流域管理一盘棋
针对太湖流域跨两省一市行政区划的特点，加之目前分权式改革造成地方保护主义抬头、地区间恶性竞争进而导致流域环境持续恶化的现象，以及目前各级太湖局靠地方财政吃饭而受其约束的现状，笔者建议强化中央政府主导的科层型协调机制来理顺目前流域的管理体制和关系。建议提升太湖流域管理局的行政级别，作为流域监管的主体，该机构也应当具有足够的权力，不然不足以应对目前的严峻形势。建议该机构直属于国务院，不归任何部委管辖，同时由事业单位升格为行政机关，经费方面纳入中央财政预算并由中央直接划拨，并直接对国务院和全国人大及其常委会负责，仍驻上海市，以便实地开展工作。行政级别相当于部级，与流域两省一市平级对等，以便与各方协调解决、对话协商。同时建议改变目前各地太湖局作为水利局下属二级局的现状，将机构性质升格为行政机关，并由升格后驻上海的太湖流域管理局实行垂直领导，经费由总局方面予以保障，人事方面由其任命，直接对其负责。通过实行垂直管理，能够脱离目前属地管理中地方政府的行政管理框架和束缚，体现垂直性和单一性，实现“流域管理一盘棋”。最后可以考虑授予其准司法权，对流域管理及流域水环境保护中发现的违法行为有制止、处罚权，包括强制执行、拘留、罚款的权力。鉴于流域治理涉及方方面面，因此建议借鉴大部制改革的经验，从而扭转目前“政出多门”、“推诿扯皮”的现状，做到权责明确。笔者建议保留目前各级太湖局的原有职能职权，同时将流域各级水利部门、环境部门、卫生部门、建设部门、农业部门、林业部门、交通等部门的涉及水资源开发、利用和保护管理及水污染防治等方面的职能移交给重组后的各级太湖局，由其统一行使上述各有关部门原有的关于水资源开发、利用和保护方面的职权，从横向水平上解决原来水资源管理方面的部门分割、职权重叠问题。这里最重要的是整合环保部门和水利部门之中对水资源管理方面的职权，水量和水质是水资源不可分割的两个方面，将这两个部门中具有法规制定、执法和监督等不可分割的职能都划归各级太湖局，并由总局实行垂直领导和水资源开发利用统一规划，以实现全流域水资源的合理开发利用和调度。从而实现从目前“多龙管水无水吃”到“一龙治水水长流”的转变。在理顺上述纵横层面流域管理体制之后，建议在流域层面建立由“两省一市”代表参加的定期议事、协商制度，以期为地方利益的表达与平衡提供场所，同时也有利于流域层面的科学决策，并将定期议事制度定为长效机制来执行。
3.2转变旧理念，顺应新常态，谋求新发展
GDP是反映经济走势的重要指标，但它没有扣除环境污染和资源浪费所造成的损失，经济产出总量增加的过程，往往也是自然资源消耗、环境污染和生态破坏的过程。针对目前太湖流域的水环境形势，笔者倡导在本流域构建绿色GDP考核体系，首先由国务院牵头组织对绿色GDP考核相关法律体系进行研究与建设，在具体实行前，统计部门应先把环境、资源、生态等的基础情况登记备案，在对各级政府的考核时，尤其是经济指标的考核，必须重视节能减排、循环经济的内容,既考工又考环，并将现今的环境质量各指标与原指标做对比分析；对各级政府领导任职时的各项环境指标记录备案，离任或届满时增设环境审计一项，审计结果作为领导干部提拔任用的重要依据，对环境保护不力、造成重大污染的实行“一票否决”，对涉嫌环境污染犯罪的，检察机关应利箭出鞘，以刑法为武器，将其绳之以法。着力实现由GDP考核为核心、增长优先的“黑色发展”向全面均衡的“绿色发展”转变。
三、结语
太湖流域地跨2省1市，水污染问题由来已久，要彻底扭转太湖水环境质量，需要多措并举，技术、经济、政治手段多管齐下，唯有如此太湖流域水环境的根本治理才有可能。
作者：崔喜 王璐 杜正顺 单位：浙江省长兴县夹浦镇人民政府 浙江省长兴县农业局
