摘要：高等教育质量管理问题是关系国家教育发展的重要问题，与高等教育理念、管理以及环境息息相关。基于学术—保证—问责三维分析框架对中国高等教育质量管理制度变迁历程进行分析发现，政府规约、国际化冲击及自身发展等多重压力共同塑造了中国高等教育质量管理模式之独特性，政策化取向及大学文化功利主义倾向是高等教育质量管理制度变迁的主因。新时代中国高等教育管理应在国家调控、院校自治和市场调节三种力量之间平衡张力，使中国大学治理转向中国特色高等教育质量管理之新范式。
关键词：高等教育；质量标准；新范式
高等教育质量管理问题是关系国家教育发展的重要问题。早在2000年，联合国教科文组织与世界银行就在《发展中国家的高等教育：危机与出路》一文中指出：“没有更多更高质量的高等教育，发展中国家将会越来越难从全球性知识经济中获益。”［1］35目前，中国高等教育正处于由以规模扩张为特性的外延式发展转向以质量为核心的内涵式发展阶段，质量管理起着至关重要的作用。高等教育质量管理与高等教育的理念、管理以及环境息息相关。立足新时代，面向世界、面向未来，中国大学亟须在国家调控、院校自治和市场调节三种力量之间平衡张力，转向中国特色高等教育质量管理之新范式。因此，本研究立足于宏观层面，通过对中国高等教育质量规范政策演变历程进行梳理分析，探寻中国高等教育质量管理模式特征，以期为新时代中国大学治理提供参考。笔者认为，高等教育质量标准体系的应然结构体系应是一个融学术规范、质量保证及问责于一体的三维框架，即以学术标准为核心、质量保证为保护带、信息规范为反馈链。因此本研究试图从学术标准、质量保证以及信息规范三个逻辑模块进行阐释，以揭示中国高等教育质量管理模式之独特性。
一、学术标准演变历程
汤因比曾经说过，所谓历史就是人类以其智慧不断回应现实生活挑战的历史［2］6。中国近代学位制度开端于1912年10月中华民国政府教育部颁布的《大学令》［3］371－372。《大学令》对中国高等教育的学位名称、学位授予资格、学位审查机构等多个方面进行了规范。1922年11月颁布《壬戌学制》，效仿美国高等教育学制制度实行“6－3－3”学制，集基础教育和高等教育为一体，重点发展基础教育，兼顾职业教育，大学预科放在高中阶段。《壬戌学制》一直沿用到1949年中华人民共和国成立前夕。到了中华人民共和国成立初期，我国高等教育没有沿用民国时期颁布的《学位授予法》，取消了硕士学位和博士学位授予资格，研究生毕业只授予毕业证书。自20世纪80年代以来，中国高等教育开始探索建立适合国情发展的中国特色现代大学教育质量管理规范，发展至今历经3个演变阶段。20世纪80年代，我国颁布了《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》），在法律层面规范了高等教育人才培养的质量要求。《学位条例》针对每一级学位授予要求制定了相应的国家最低标准，并在知识和技能两个方面予以明文规范（见表1）。因我国高等教育一直实行本科教育和研究生教育分管机制，国务院学位委员会负责对博士、硕士学位授予单位及其学科专业名称、学位授予程序、学术质量要求等进行规范化管理。经过30多年的努力，至今我国已建立起一批培养高层次人才的基地，并形成了一个包括文、理、工、农、医、军事以及艺术等各学科在内的、门类齐全的学位授权体系。目前全国共设置学科门类13个、一级学科110个、二级学科382个。据教育部2014年统计数据显示，2014年约有333．8323万名本科毕业生被授予学士学位，47．9126万人被授予硕士学位，5．2352万人被授予博士学位。20世纪90年代，我国颁布的《中华人民共和国高等教育法》（1998年）在国家层面制定了中国特色高等教育人才培养质量标准规范，主要包括5个方面的内容。（1）一般质量标准。它对任何层次的高等教育者的知识、能力、素质等进行了规范与预设，是高校都应该达到的最低质量标准，其目标是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才。（2）学业标准。它是指专科、本科、研究生等不同层次高等学历教育应该达到的国家质量标准，在掌握学科理论、专业知识及从事本专业实际工作与研究能力等3个方面提出了具体要求。（3）学位标准。包括学士、硕士和博士三级学位标准。（4）质量保证标准。指保证教育教学质量达到国家规定的标准。（5）教师标准。包括高校教师的资格标准和职务能力标准。进入21世纪以来学科专业标准的建立。2013年制定的《一级学科博士、硕士学位基本要求》，它是由国务院学位委员会、教育部联合印发的，标志着中国研究生教育有了学科层面的人才培养质量国家标准，标志着中国高等教育从外延式规模扩张向内涵式质量发展转向。《一级学科博士、硕士学位基本要求》按照一级学科类别制定100个学科标准，从学科前沿、知识结构、社会需求、基本规范、综合素养与能力等方面制定了各学科硕士和博士研究生获得学位所需要达到的国家标准。相比于英国QAA学位基准，中国一级学科基准相对简单。QAA学科基准是一个融学科标准及其质量保障于一体的学科基准体系，除了包含学科标准等相关质量规范外还包含教学、学习和评估以及职业标准和专业认证两方面内容。中国一级学科基准只针对博士、硕士学位质量要求制定一级学科学术标准，QAA学科基准不仅包括荣誉学士学位和相关职业学位学科基准说明，而且包含质量保证规范。专业标准包括本科专业标准和专业学位标准两个层次。2014年教育部高等学校教育技术专业教学指导分委员会（ET）提出制定理工专业类教学质量国家标准体系的主张，并给出了参考框架，包括专业类的概述、适用专业范围、培养目标、培养规格、师资队伍、教学条件、质量保障体系等。专业类教学质量国家标准的研制主要是以培养目标为核心，要求对专业设置的要求、人才培养与专业建设的要求、质量评价的要求要在相应条目中分别注明。2015年，国务院学位委员会、教育部了《专业学位类别（领域）博士、硕士学位基本要求》，包括基本素质、基本知识、实践训练、基本能力和学位论文基本要求5大方面，制定了各专业硕士和博士研究生获得专业硕士或专业博士学位所需要达到的国家标准。
二、质量保证标准演变历程
高等教育质量保证理念来源于“全面质量管理”理论，即通过质量保证，把教育者和教育的服务对象联系起来，建立一种信任关系，使消费者对教育者提供的教育服务质量感到确有可靠保证［5］。在本质上，高等教育质量保证提供的是一种保证能力，是为满足各利益相关方对高等教育质量需求，为保证学术标准提供必要信誉及有效证据。目前，我国高等教育正处于这样一个历史机遇期：一方面我国高等教育大众化正在向纵深发展，正由数量规模扩张的外延式发展范式向注重质量提升的内涵式发展范式转换；另一方面世界范围内的新工业革命正在发生与发展，新兴市场需要新科技及新科技人才，呼唤着高校开展新型高等教育的同时，人力资源市场的全球化进程和私立高校的规模化也要求建立新型的高等教育人才培养质量保证规范。从历时性来看，我国高等教育质量保证标准管理始于1985年，至今历经30多年发展演变，大体上可划分为三个发展阶段。第一阶段是1985—2002年，该阶段以院校评估为主。院校评估是指“针对普通高等学校本科教学工作进行的院校整体层面的评估”［6］，是对本科人才培养质量的规范和监督。“1985年《关于教育体制改革的决定》首次提出‘高等学校办学水平评估’概念；1990年10月原国家教委颁发了《普通高等学校教育评估暂行规定》，并在全国开展了全方位、多层次的教育评价实验和实践活动”［7］，对评估的目的、任务、方针、程序以及评估机构等方面都做了规定，强调以评促改、以评促建、评建结合、重在建设。该阶段的院校评估以三个符合度为重点，即学校的目标与需要之间的符合度、学校教学工作的状态与学校自身目标的符合度、教学效果与学校自身目标的符合度，具体包括被评机构的自我评估、专家组现场考察和学校整改三个阶段。第二阶段是2003—2008年，该阶段以条件评估为主，是评估高等学校质量保证条件及其效果为主的大规模评估，亦称首轮评估。首轮评估标准的制定主要依循“三个符合度”院校评估理念，包括一级指标（8项）、二级指标（19项）、观测点（43项）三个层次，三者之间是上位与下位、共性与个性的关系。首轮评估历时5年多，大规模整体性推进了高等教育评估，并逐步建立了高等教育评估制度，为建立具有我国特色高等教育质量保证体系奠定了坚实基础。“它有力地促进了教学管理，促使高等学校建立了人才培养质量保证体系，但却很不完善”［8］。首轮评估存在“评估主体单一”“评估层次不明”“评估政策及法律环境不健全”“评估标准统一”等弊端［9］。第三阶段自2009至今，以审核评估为主、条件评估为补充，以审核高等学校质量保障体系为主，亦称第二轮评估。“审核”这个术语来源于财务审计，被引入高等教育评估领域是1976年的事，后来作为一种评估模式被英国及一些殖民地国家用于高等教育评估。从1992年开始，英国高等教育质量委员会为了确保各大学建立自我规范及审核机制与架构，制定了5年一次的审核评估制度，以帮助各大学确保并提升其质量［10］43－67。与条件评估不同，审核评估不设指标体系只设审核范围（或称审核评估准则），评估依据“用作依据的一组方针、程序或要求”［11］。在我国，审核评估开端于2009年制定的《普通高等学校本科教学工作审核评估》制度。2011年10月教育部办公厅印发了《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》，针对普通高等学校本科教学评估工作提出审核评估的意见，历时2年多论证与沉淀，于2013年12月制定了《关于普通高等学校本科教学工作审核评估实施办法》。审核评估实施办法从6个方面对评估工作进行了规范，包括评估指导思想及总体要求、评估对象及条件、评估范围及重点、评估组织与管理、评估程序与任务和评估纪律与监督。
三、质量信息标准演变历程
在高等教育系统中，“质量信息是指与人才培养质量相关的信息，可以为内部质量审核及管理评审提供重要参考”［12］。从信息资源共享理论视角看，不仅要关注大学与环境之间的关系和界限，而且要关注大学与环境之间的资源交换。在“互联网＋”时代背景下，只有大学将自己所控制的教育资源与社会公众所共享，才能促进公众理解高等教育以及回应社会质量问责，同时大学也会因参与社会再次获得社会信息反馈，促进高等教育质量持续提升与改革。质量信息的载体实质上是沟通高等教育与公众理解的信息平台，通过这个平台将高等教育系统内部学术标准信息及其质量保证规范信息传达给利益相关者及社会公众。随着高等教育逐渐由社会边缘向社会中心转移，社会对高等教育的关注、理解、支持和监督越来越具有现实意义，高等教育事业也越来越成为社会问责的对象。如何增加高等教育的透明度，如何使公众理解高等教育，如何建立社会监督制度规范等问题是世界各国进入21世纪以来高等教育质量改革面临的一个新挑战。无论是发达国家还是发展中国家，都在积极探索以高校信息公开提高办学透明度和完善社会监督制度规范的途径。从制度层面看，高校信息公开旨在消除或减少高校与公众之间的信息壁垒，整治失范，实现公民知情权并维护第三方隐私权，将教育信息主动向社会公众或依申请向特定对象公开的教育制度。进入21世纪以来，我国也在积极探索在资源数据、加工处理和服务三个层面制定信息资源统计标准、数据加工处理规范和质量信息规定等制度规范，以使高等教育质量信息的统计、使用及制度化、规范化，并完善国家—省（区）—大学三级高校信息公开政策保障体系［13］。我国高等教育质量信息标准的发展演变大致可分为三个阶段。第一阶段：基于项目的教学基本状态数据库建立。2007年12月教育部和财政部联合发文批准建设“全国高校教学基本状态数据库系统项目”，着手建立高校本科教学基本状态数据库［8］。2010年5月教育部了《高等学校信息公开办法》，是为了向外部提供信息以回应质量问责，从而转向“学校、政府、社会等利益相关者共同管理的新模式”［5］。第二阶段是基于制度的高校信息公开实施规范。“信息公开”概念源于法学与政治学，属于制度和程序范畴，是行政自由裁量权不断扩充和新公共管理运动的产物。随着社会民主法治的发展以及信息社会的到来，信息公开制度已成为各国民主法制健全的一种国际趋势。在我国，高校信息公开思想始于1999年全国教育工会的《关于推进校务公开工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出：“学校工作特别是与教职工和人民群众利益密切相关的事项，除规定必须保密的以外，都应公开。”这一重要思想在教育部2002年出台的《关于全面推进校务公开工作的意见》中得到了进一步体现。高校信息公开正式进入公众视野，始于2010年教育部《高校信息公开办法》的出台。2014年，教育部公布了《高校信息公开事项清单》，将高校信息公开范围确定为10大类50条，作为指导高校信息公开实施细则与规范。第三阶段是基于政策的教学质量报告编制与。教学质量报告包括两个层次：一是本科教学质量报告；二是研究生教学质量报告。《教育部办公厅关于普通高等学校编制2012年〈本科教学质量报告〉的通知》对编制并《本科教学质量报告》提出了要求，强调本科教学质量报告编制与是建立健全高等教育人才培养质量保证体系、实现社会公众理解高等教育的有效途径。2014年国务院学位委员会和教育部联合《关于加强学位与研究生教育质量保证和监督体系建设的意见》（学位〔2014〕3号）中提出要建立质量信息公开制度，规定学位授予单位要编制并研究生教学质量报告。目前国内各高校按年度编制和《本科教学质量报告》，有研究生教育的单位按年度编制和《研究生教学质量报告》。
四、反思与展望
综上，从我国高等教育质量标准演变历程不难发现，我国高等教育质量管理存在制度性弊端，中华人民共和国成立前与中华人民共和国成立后的高等教育之间缺乏文化链接；中华人民共和国成立后尽管我国在人才培养学术规范、质量保证和信息公开等方面出台了一系列相关政策文件，但彼此之间依然缺乏衔接性和兼容性。历经近30多年的探索，直到改革开放后我国高等教育才真正步入正轨，并取得了显著成绩：第一，建立了有别于其他国的中国特色学位制度体系；第二，初步形成了中国特色高等教育人才培养质量标准体系，即“中国模式”。究其原因，高等教育改革的政策化取向及大学文化功利主义倾向可谓是塑成中国模式特征之主因。对于现代高等教育而言，在教育质量管理中“主要存在着三种力量，即国家权力、市场调节和院校自治；对这三种力量的不同配置，往往形成了不同的高等教育质量管理模式”［14］。美国高等教育管理属于市场调节模式，美国联邦教育部无权干涉大学和学院的学术质量和标准，实行院校自治［15，16］。而英国高等教育管理模式平衡了国家权力、院校自治和市场调节三种力量之间的张力。从高等教育质量管理制度的演变历程中不难看出，中国高等教育质量管理模式属于国家权力主导型，一直以来市场机制的不成熟使得市场调节力微弱，院校自治亦即成为大学理想。因此，从组织管理视角审视，中国高等教育质量管理模式表征为国家政府主导、地方政府以及高等教育机构被动执行，使得中国大学办学方式趋同，同时受到国家政府规约、国际化冲击及自身发展等多重压力，充分暴露出我国高等教育的大学文化孱弱、学术自由不充分、教育本质不能有效彰显等弊端［17］。质量标准是高等教育的“生命”与“灵魂”。在未来，质量与标准将依然占据世界各国高等教育改革发展的主题。
作者:孟凡芹 曲鑫建 单位:洛阳师范学院 大连理工大学
