目前我国的是个“舶来品”，的品种主要来源于美国。在发达国家，法律法规贯彻于资金管理的整个流程，资金管理、市场运行和部门监管层层分离，“运动员”、“裁判员”和“仲裁委员”相互独立，从而保证了资金管理的公平、公正、公开。西方国家的发展到今天，是一个健康发展的良性过程，由于资金的运行全程“阳光化”运作，人们对行业持有很高的信任度，热情一直很高。在资金管理上，我国与发达国家有较大的差距，我国的资金管理至今没有一部完备的法律，机构上也无独立的监督机构，导致资金管理和法律运转都处于“真空地带”。
一、我省资金管理存在的问题
1.资金结余过大。目前种类高达60多种，每年筹集的资金高到近千亿元。2014年我省审计部门的报告显示，省本级和17个地级市公益金累计结余近13亿元，大量资金沉淀在账上或者闲置在银行，一方面是大量民生工程资金缺口严重，一方面是大量资金闲置。针对如此棘手的问题，我们既没有具体的解决措施，又没有明确的管理制度，导致资金管理存在诸多隐患。2.资金使用模糊不清。在我省机构是个特殊的组织机构，它既是个普通的事业单位，担负着的组织发行和日常管理，同时又带有市场经营性质，负责开发市场和具体销售任务。由于机构的这种特殊性和两面性，导致在资金管理上，令出多门，很多机构负责人既是官员又是“老板”，一方面利用市场带来的公益效应和社会影响力提升自己的威信，一方面利用营销市场赚取数亿资金。资金“取之于民、用之于民”，使用和管理更应置于“阳光”之下，但是目前资金在使用上模糊不清，信息不公开不透明，社会和公众无法监督。例如，山东省公布的《公益金使用情况公告》中显示，2013年度山东省公益金开支总额达12亿元，但在具体使用中没有细化项目，只是结构性的列出了福利公益金省本级项目0.97亿元，使用内容非常模糊，市以下项目4.8亿元；体育公益金省本级项目1.68亿元，市以下项目2.6亿元；其他资金用于教育、残疾人、希望工程等9个项目支出。几乎所有的公益金项目规模都比较大，资金量少则上百万元，多则上亿元，资金使用过程是否合法、合规、是否存在浪费等现象，没法查询，公众更是无法知晓。3.制度建设不规范。资金的用途广泛，主要的使用项目大致有15个分类，用来资助教育事业、福利事业、文化建设、扶贫救助、养老服务、残疾人事业、红十字事业、法律援助、农村贫困救助、困难婴幼儿补助、抗震救灾资助、社会基础设施建设、“老少边”地区的社会公益事业建设等。面对巨大的发行费和公益金，各地在使用中存在较大差异，尤其是在使用标准上差别更大，使得资金“老虎吃天，无从下手”。目前资金管理制度不规范，体制管理相对混乱，内部控制比较薄弱，导致资金去向混乱，加上问责机制缺失，造成大量资金闲置和浪费，领域发生了较多腐败案例。据统计全国累计发行1.7万亿元，但是令人为之可惜的是只有小部分用于公益事业，大部分资金被乱用或者闲置。资金长期游离于财政监管之外，巨额的资金除了用来“娱乐”就是“睡觉”，使用上基本是一笔糊涂账，也使得这项特殊的公益资金走了形变了味。
二、山东省资金管理存在问题的原因
在历年资金审计、检查过程中发现，由于资金管理制度存在许多漏洞，导致资金管理不规范甚至混乱。例如挪用发行费补充办公经费，超额发放奖金津贴，乱用公益金构建楼堂馆所等现象比较普遍。几乎全省的机构都存在从资金中牟取不正当利益，违法违纪的问题。导致资金频出问题的原因主要有：1.资金管理制度不完善。资金管理关系到社会公益事业和民生事业的健康发展，如果连“小小的”都管不好，何以管好庞大的财政资金。但是目前我省没有完善的资金管理制度，各个层次的机构又没有完善的管理制度，资金构成比例和分配机制失调，监督部门既当“裁判员”又当“运动员”，主管部门管理不力，从而导致资金管理恶性循环，资金滥用奢靡之风盛行。目前资金尽管纳入了政府性基金预算，但是这种预算模式仅仅是简单的数字汇总，没有细化资金流向和使用项目类型，使用单位对于资金有心隐瞒，监管部门也是睁一眼闭一眼，导致公众对相关信息模糊不清，无法获知资金的使用情况。2.内部控制意识薄弱。机构隶属事业单位序列，以国家公益为目的，不追求盈利性。内部控制是为了控制风险，提高收益，目前机构管理者内部控制意识淡薄，认为内部控制可有可无或者认为内部控制就是财务部门的自身控制，就是一堆制度，反倒束缚手脚，阻碍了市场的开拓。正是由于机构的内部控制意识和风险意识薄弱，缺少行之有效的内部控制制度，给资金管理带来了困难，导致部分机构账表、账实不符，甚至私设“小金库”，套取现金等，还有的机构资金管理混乱，会计核算不及时，会计信息造假等。3.缺乏有效的内部监督和考核机制。从全省机构设置来看，内部控制失控，组织不健全，缺乏有效的内部监督。大部分地市的管理机构缺乏独立的监督和检查机构，没有专职的内部控制工作人员，导致内部监督形同虚设。个别地市机构即使设置了内部控制机构，但是仅仅体现在内控结构图和流程图上，内部监督工作不受重视，日常的监督检查无法开展，执行任务也是“纸上谈兵”，内部控制人员无法行使自己的权限，相应的职责也没法履行。由于不重视内部控制，内控实施的效果不明显，造成内部控制工作的执行处于被动应付，影响了内控制度的执行力。内部控制形同虚设，没有执行效率，资金的监督不能有力进行，使得资金无法实现效益最大化。个别机构受市场利益驱动，单纯重视销量，忽视资金管理，缺乏最基本的自我约束机制。从众多的审计和检查中发现，我省的资金管理大多属于以补救为主，偏重事后控制，往往是资金管理出现问题后才设法去堵漏洞，导致内部控制收效甚微。4.没有风险管理和绩效评价机制。我省的资金管理以财政管理、主管部门监督、机构使用的模式为主，基本上采取行政化、命令化的方式来管理资金。机构是市场化、企业化运营，其主要目标是完成上级下达的销售任务，而不是资金的使用效率。制度的缺失带来了弊病，机构为了取得上级部门的“欢心”，以大销售、大使用资金作为第一目标，而不是追求资金使用合理化。目前部分地区的弊病还愈来愈重，发行费提成比例为国外的3-5倍，市场滋生了不良行为，互联网洗钱行为得不到根治等等。
三、加强我省资金管理的建议
1.进一步充实资金管理制度。各地级市机构依据本区域发展的形势和市场要求，准确及时编制收支预算。机构以资金管理制度为总纲，建立健全财务收支预算的执行、评估、考核等措施。资金预算管理要做到实时监督，全程监控，三有原则（有目标、有控制、有反馈），“三重一大”事项建立集体研究决策制度。2.建立健全资金核查结算制。各地市机构要建立健全上下级机构间的资金缴纳、划拨、调配、核查及结算制度。站的销售款要全部采用预交款或者销售额度授权管理，建立在线实时监控系统，确保销售款的及时全额上缴。奖金的及时兑付关系到的长久发展，彩民都希望兑奖准确及时，因此要健全“在线兑奖”制度，确保奖金准确无误。资金属于政府性专项基金，销售后应及时足额上缴财政专户，对挪用、截留资金的行为给予严惩。3.建立资金成本控制。从以上结构图我们可以看出，资金最容易出问题的环节是公益金和发行费的使用，奖金的使用依据《管理条例》的要求，基本上做到了规范。各地市机构要建立公益金和发行费的成本控制，严格财务审批制度和资金报销流程，物资采购全部纳入政府采购，市场竞标，做到公开透明。4.建立资金风险管理制度，确保资金安全。各地市机构要建立起资金安全领导第一责任制，具体包含以下6方面的措施：一是定期检查资金情况；二是及时与银行进行账务核对；三是及时与上下级结算资金；四是异常资金及时处理；五是严禁委托；六是不得赊销。同时机构要利用目前全省销售系统联网的优势，采用“大数据”分析手段，构建管理资金和兑付奖金的复核、检查信息平台，防止资金管理出现问题或因为监管不到位导致资金管理失误。5.落实各项资金管理制度，明确管理职责。目前我省资金管理存在责任不清、管理不力的弊端，省级机构需要严格依据财政部和中央机构的资金管理制度，健全我省的资金管理制度。各地市机构的基本任务是筹集资金，在用好公益金和发行经费基础上，充分履行第一责任，完善资金的归集汇总、积极协调财政部门、审计部门、主管部门等制定符合本区域市场发展的财务管理制度，确保资金规范使用。监管部门一方面要管好资金，一方面要主动帮助机构做好资金管理制度的建设。财政部门要配合机构优化各区域的资金管理环境，理顺好资金管理、奖金统计、公益金缴纳、销售监督等制度，提高机构的资金调度、发行费使用、奖金兑付、资金管理等工作，坚决杜绝资金出现问题。6.建立资金绩效评价机制。根据国家财政公共资金“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念。将资金绩效的理念和管理办法贯穿于预算编制、执行和监督的全过程，实现预算资金运行和预算管理效益最大化。公益金绩效评价方面，各级机构要积极建立资金动态绩效评价机制，一般需要建立4项绩效评价机制。主要内容包含评价依据和标准，评价数据和指标，评价方法和结果。评价机制的设计坚持效益性、快捷性、实用性原则，同时应具备全面性、合理性和科学性的特征，通过对资金的使用进行绩效评价，让所有的资金切实发挥最大效益。探讨在我省各地级市成立绩效评价管理办公室，专门负责资金绩效评价工作，选取资金使用项目，专门启动资金事前预算绩效评价，资金事中监控，事后目标管理考核。7.加强内部审计。2015年山东省销售额为302亿元，发挥了保民生促和谐，提升社会公益事业发展的作用。近年来资金管理不断加强，内控制度不断完善，在省本级和各地市大量资金被广泛用于公益事业，确保了民生事业的顺利开展，使用范围主要体现在救灾救困事业，文化教育体育产业，养老和医疗救助，慈善等。由于资金使用范围广泛、涉及部门非常分散，导致管理单位无法统计资金使用的项目，监控出现盲点，使资金成为众多单位和个人追逐的“香饽饽”。加强资金内部审计的关键是建立完善的内部审计制度，内部审计可以有效保障资金合法使用，杜绝了贪腐行为。内部审计监督是新形势下管理资金的新举措，也是资金管理的好措施。以往的内部审计成了行业的“保健医生”，只看病不治病，导致各项管理制度没有威慑力，目前我省各地仍然存在违规使用资金的情形。因此合理使用资金的同时，坚持反腐、改革两手抓，杜绝资金使用中的违规违纪行为，内部审计在立足查找资金“病情”的同时，要及时分析“病因”，并对症下药，进行治疗，内部审计不仅搞“保健”，更要“治病救人”。8.加快内部控制建立和执行。目前我国的销售规模已达到3679亿元，我省的规模也超过了300亿元。业务的发展日益市场化、国际化、专业化，而我国的监管模式仍然是在80年代初期阶段建立的依靠单一部门监管的模式。显然这与国际快速发展的形势不符，也跟不上我国快速发展的要求。借鉴国外管理经验的同时，建立专业的监管委员会，同时审计部门加强审计，做到内部监督和外部监督双管齐下，齐头并进，同时建立健全的外部公开监督制度，让每一分资金都公开透明。同时财政、审计、主管部门要明确自身承担的职责，并对其负责的工作进行合理的明确分工，通过这三个部门严格执法来规范资管理行为，提高资金的使用效益。以上三部门要定期召开协商会议，针对市场出现的新问题进行监督，加强对资金的使用审批，确保资金的高效安全使用。
作者:窦桂明 单位:烟台市民政局
