〔内容提要〕
长期以来，事业单位对外投资管理一直是热点问题。本文拟从事业单位的属性出发，针对事业单位对外投资中的决策程序、出资方式和比例、会计核算规范性和内部控制制度等方面问题进行分析并提出了相应的措施。
〔关键词〕
事业单位；对外投资管理；会计核算；内部控制
一、引言
按照2004年国务院并修订的《事业单位登记管理暂行条例》的有关规定，我国事业单位作为历史遗留的组织单位，是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。从该条例中可以看出，事业单位具有依法设立、公益服务、不以营利为目的和社会组织的特征。随着我国市场经济体制改革的逐步完善和组织机构设立的间续调整，事业单位所处的外部经济环境也随之发生变化。而事业单位作为一种社会服务组织，其经费来源又分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自收自支事业单位。不同经费来源的事业单位所从事的行为也略有不同，有的是履行行政职权和职责的行为，比如证监会、银监会和保监会等社会组织；有的具有事业单位法人证书，从事营利行为，比如国家自然科学基金委员会和中国法学会等。对于这些具有法人证书的事业单位，从事营利行为的目的之一便是弥补经费的不足，其对外投资活动是目前该类事业单位普遍的经营性活动。笔者拟结合自身工作经验，对现阶段事业单位的对外投资管理所面临的问题进行分析并提出有针对性对策建议，以确保国有资产能够更加得到有效利用的一些措施。
二、事业单位对外投资企业存在的问题
2006年以来，财政部印发了一系列关于加强事业单位国有资产使用管理的办法，其中对于事业单位利用国有资产对外投资的资产范围、审批权限、投资范围以及取得的投资收益核算问题等进行了较为详细的规定。但是截至目前，缺少对于所投资企业管理的相关规定，一是对于事业单位与所投资企业之间在人、财、物方面如何实现机构人员分离没有明确规定。二是对于所投资企业的利润如何分配没有明确规定。因此，事业单位投资企业存在如下问题。
1.对外投资企业决策程序不规范、定位不准确。自从国务院《事业单位登记管理暂行条例》第252号和第411号令以来，对固定资产的管理和使用的规章制度已经基本建立起来了。但是，各地在执行过程中存在不到位的现象。对外投资作为一种资金运营活动，按照组织内部控制制度的有关规定，应实行集体决议制度进行程序决议和报批。但由于历史遗留问题，有的单位对外投资的固定资产长期不下账，存在极大的运营风险和低收益性。产生这种现象的原因包括：事业单位下属企业转制后的资产要么作为抵债资产，要么作为实物抵收入的资产，要么是在“小金库”里的资产，也可能是固定资产盘查和登记过程中的错记和漏记。事业单位下属企业的财务账上没有真实反映对外投资情况，有的单位财务管理观念意识落后，导致不能及时进行账务处理。长期不对资产进行清查盘点，就不能真实反映资产结构状况，导致固定资产不能有效监督管理，对外投资不转账对于国有资产的保值和增值都会造成不好的后果。不能合理有效地配置资产导致投资收益被转移和挪用，降低投资收益性。
2.对外投资出资方式和比例不合理。事业单位应根据自身的技术、资源和资产状况优势，合理选择出资方式和比例。出资方式包括无形资产出资、实物资产出资和现金出资等多种方式，事业单位应根据自身优势选择出资方式以降低经营风险。有的单位在对外投资方式中随意性较大，存在“过量”投资和未结合自身优势投资的现象，这种做法一旦投资失败，将大大增加财务风险。事业单位作为非营利组织，其资金主要用于服务性活动，如果现金投资比例过高，资金占用时间过长，很容易造成资金链断裂。在出资比例上，有的事业单位更注重控股企业的管理，对于参股企业的财务监管重视程度不足和话语权缺失，导致投资损失。正常情况下，事业单位对外投资比例应保证经营决策的主动性原则，投资比例最好保证在50%以上。
3.被投资企业会计核算不规范。根据事业单位会计制度的有关规定，对外投资应建立对外投资科目进行核算，但有的单位在对外投资会计核算中将该科目放在日常往来账目中进行核算。比如将对外投资记入“管理费用”“应收款项”或者其他科目中，这种做法很容易出现财务关系混淆，对于财务监管也十分不利，主要表现为：一是事业单位以各种名义在企业列支费用，使被投资企业成为其“灵活”处理会计核算的大后方，也成为其滋生腐败的温床。二是企业以劳务费的名义向预算单位转移收入，预算单位同时冲减事业支出，造成事业单位事业支出和收入不实，同时使得企业偷逃了企业所得税。
4.公司治理结构不健全、缺少内部控制制度。被投资企业作为营利组织，其经济行为的监管成为难题。原因在于国家的法律法规政策对投资企业的管理没有明确规定，这样就缺乏约束性。事业单位作为实际出资人进行企业化管理过程中，由于企业单位和事业单位目标的差异，会出现被直接委派到投资企业的管理人员对企业管理模式不熟悉，加之事业单位和投资企业的关联性，委派人员在管理企业上的激励和约束机制的缺失，导致管理机制僵化、事企不分和权责不清的现象。企业内部控制制度不健全，主要表现在两个方面：一是缺乏相关的管理制度；二是虽然有相关的管理制度，但是涵盖内容不全。同时制度在工作中不能有效地贯彻和执行，不利于企业良好运行和健康有序的发展。
三、完善事业单位对外投资的几点建议
1.进一步明晰事业单位投资企业的定位。事业单位要根据国家法律、法规和政策，按照有利于事业单位良性运行，国有资产保值增值和有利于防控投资风险的总体要求，进一步明确投资办企业的定位，调整投资企业的领域，规范投资行为，完善监督制度和措施。根据国家推进事业单位改革的要求，转为行政机构的事业单位，要按照有关规定通过划转、合并等方式逐步推进与所投资企业脱钩；定性为公益一类的事业单位，不得从事经营活动。要按照有关规定推进所投资企业的改革；定义为公益二类的事业单位，在确保公益目标的前提下，可以依据有关法律法规投资企业。事业单位要在对现有企业明确定位的基础上，与所投资企业建立以资本为纽带的产权关系，加强和规范对所投资企业的监管，不断完善事业单位监管企业的工作机制，促进事业单位和企业的健康发展。
2.事企分开，明确事业单位所办企业法人治理结构。事业单位所办企业实行事企分开，真正按照市场化、企业化规则运作企业。对控股企业，事业单位应该按照公司章程规定，派出董事、监事和领导班子成员，全面负责对投资企业的经营管理，对参股企业，要对被投资企业派出法定程序选举产生的董事、监事参与监督被投资企业的经营管理决策。
3.加强对投资企业的财务监管。事业单位要严格履行对投资企业的财务监管，通过股东大会、董事会等形式的内部机构理顺企业财务管理体制，建立财务决策机制，完善财务管理制度，规范财务行为，控制财务风险。及时报送相关财务报表和财务资料，接受出资人的监督和检查，并定期委派中介机构对其进行财务审计。
4.督促被投资企业建立健全内部控制制度。有效的内部控制制度可以保证企业经营管理合规合法、资产安全、财务数据真实有效，提高企业经营管理的效率和效果。企业应该根据自身经营特点建立有效的内控制度，制定公司管理规则和操作流程，做到有章可循、有据可查，并且注重内部控制制度的执行，明确领导和工作人员的岗位职责，进行定期总结和改进。
作者：杨建 单位：中国科学院沈阳分院