作为国家政策性银行，农发行一直以来都是水利建设社会融资中的主导力量。2017年4月份以来，财政部等有关部门先后出台50号、87号文，明确禁止采取政府购买服务模式进行水利建设项目贷款融资。面对当前水利建设贷款业务困境，如何突出重围、寻求突破，转变水利建设的被动局面，笔者基于江苏省连云港市分行现状，提出几点思考。
一、连云港市分行支持水利建设情况
（一）当前水利建设项目贷款情况截至2017年底，连云港市分行水利建设项目贷款成功审批34个；审批金额97.8亿元；水利建设项目贷款全部采用抵押担保方式，贷款期限基本上为5年以上中长期。当前有贷款余额的水利建设项目共有14个；水利建设中长期贷款余额为36.19亿元。自连云港市分行开办水利建设中长期项目贷款以来，项目审批数量较多、审批总额较高，支持地方水利建设效果明显。
（二）当前连云港市分行水利建设项目储备1.水利建设项目贷款已批待放情况。目前全市水利建设贷款已批待放金额4.6亿元，涉及两个项目：市区蔷薇湖应急水源建设项目4亿元、灌云县善南片区水系综合治理工程6000万元。2.水利项目储备情况。连云港市临洪河口湿地公园项目。目前，该项目计划采用PPP融资模式，并且已在江苏省财政厅网站上进行了江苏连云港临洪河口省级湿地公园PPP项目资格预审结果公告，农发行正在积极与市水利局积极接洽，力争参与PPP项目融资。灌云县伊云湖应急备用水源工程。该项目总投资4.56亿元，建设内容为土方开挖、水质与生态系统工程、引水泵站、引水管线、输水泵站、退水泵站等，项目资金来源为省财政补贴0.45亿元，县内自筹资金3.11亿元，该项目目前已进入洽谈阶段，计划采用自营模式支持。赣榆区塔山水库水源地综合整治工程。该项目贷款总额20亿元，原计划采用银团贷款方式，农发行作为参贷行，拟认购的贷款额度7亿元，占比为26.41%。按照计划该项目前期已进入总行审批阶段，但受财政部50号文禁止水利工程建设采用政府购买服务的方式进行融资贷款的影响，赣榆区塔山水库水源地综合整治工程原计划已被否决，目前正在尝试通过自营模式寻求突破。
二、支持地方水利建设面临的困境
（一）政府购买服务模式受阻当前连云港市水利建设资金需求规模较大，从近三年的市县水利投入与同期市县财政一般预算收入比较来看，2014年、2015年、2016年连云港市财政收入分别是262亿元、292亿元、211亿元，水利投入分别是5.36亿元、6.25亿元、6.47亿元。按照连云港市情况分析，在水利建设方面总体财政投入不足。因此，在地方财政对于水利建设投入不足的情况下，更应该充分发挥金融资本、社会资本的积极作用。但是，连云港市水利建设投资的主渠道仍然是财政无偿性资金，金融政策性资金、社会筹资占比较少。并且，受财政部50号、87号文的影响，目前的水利建设融资瓶颈十分突出，全市的水利建设贷款项目已经不能作为政府购买服务模式给予支持。
（二）PPP融资模式前景不明水利建设项目事关民生大事，地方政府不能因为资金问题暂缓建设规划。政府购买服务模式的道路已经被封死，PPP模式也因为实施的复杂性而进行严控，并且实行严格的名单制管理，地方政府在水利建设项目融资上正在遭遇前所未有的困境。首先，水利项目较多，进入PPP项目库清单的项目屈指可数。从水利部门了解，2017年全市水利在建和拟建项目有20多项，总投资24.86亿元，其中：省重点工程项目总投资金额13.4亿元；省农村水利建设项目总投资3.1亿元；其余为市县自主项目。项目多以河道或海堤除险加固、防洪排涝、农田水利工程等为主。从2016年全市PPP项目库清单看：入库项目10个，总投资69.8亿元，水利项目仅有一个为徐圩新区河道治理及应急备用水源工程，总投资6.87亿元。据了解该项目的社会资本方到目前一直没有解决；2017年全市PPP项目仅有连云港临洪河口省级湿地公园项目预审公示。其次，水利项目公益性较强，投资回报率低甚至无，社会资本不愿介入。2016年徐圩新区水利项目就是一个明显的例子，项目回报率低，不能吸引社会资本的垂青。从连云港市目前的水利项目看，绝大部分水利项目自身无收益，所以采用PPP模式融资的成功的可能性非常小。从其他地区水利PPP模式成功的案例看：大部分水利项目与能源、污水处理、环境整治以及城市建设相结合。再者，水利主管部门或政府领导对PPP项目不感兴趣，重视程度不高，或者说专业能力不足。部分县区政府水利主管部门存在“等、靠、要”思想，上级或同级政府“给多少钱办多少事”，不会主动以项目进行融资，同时对于PPP项目融资的专业知识不足，无项目操作经验，不能招商社会资本进入。
（三）项目自营模式风险性较大地方财政支付能力较差，有限的财政可用资金也不可能全部用于水利建设而影响全市、县各个方面的用款需求。经过上述分析，其他可以考虑的渠道只剩下项目自营模式。而在收益不多、项目单位综合收益难以确定以及可研评估认可度不高的现实问题前，通过自营方式申请水利建设项目贷款审批难度也很大。因此，综合上述分析，虽然连云港市存在一些亟待实施的水利项目，但迫于财政部等中央部门的政策影响，当前能够支持水利建设项目融资的可能性很小。考虑到水利建设基本上以公益性项目为主，如果当前政府购买服务及PPP模式渠道不松口，财政可支配能力较差，项目自身收益不能够覆盖贷款本息的话，项目融资就无法找到更好的渠道。
三、支持水利建设的出路
（一）争取配套政策，形成多元化信贷支持模式。针对水利建设公益性、基础性、战略性特点，应积极向国务院和有关部门反映，争取相关扶持政策，突破50号、87号文对于政府购买服务融资模式的限制，具体包括资金来源、信贷计划、税收政策、补偿政策和单独反映与考核机制早日出台，打破在承贷主体、贷款方式等方面的约束，实现政策支持型、财政补偿型、政府保障型等多种信贷支持模式的有机结合。
（二）建立与地方政府及有关部门的长效合作机制。首先，发挥政府主导作用。紧紧依靠地方政府，跟进地方经济发展的营销思路，紧盯地方政府的发展规划，拓宽营销视野，深挖客户资源，制订相应的业务拓展计划；成立由政府牵头，成立跨部门合作组织，加强对信贷支持水利建设工作的领导。同时，做好与水利主管部门的沟通协调，促进融资平台的建立完善。其次，提升项目营销层次。水利建设项目起点高，规格高，资金投入大，单纯依靠开户行进行前期营销接洽，会存在信息不对等、级别不对称、对话不畅通的问题。因此省市分行应走向营销前台，提升营销层次，获取营销效果。
（三）因地制宜，多管齐下，构建立体化信贷支持体系。在选择水利建设贷款项目时，农发行既要对政府主导有财政背景的大项目进行支持；也要对水利建设领域的薄弱环节进行支持。只要有利于水利发展，贷款支持对象应该实现多元化。首先，应把政府主导、带有明显公益性、基础性、战略性的项目作为信贷投放着力点，优先发展有政策背景、有中央投资、有事业单位或机关法人承贷的“纯政策性”项目；其次对地方政府关注、涉及民生且有一定经营收益的项目，如农村饮水工程、工业供水工程、水利景观建设等，也应加大支持力度，并将“项目经营收益+借款人自身经营收益+借款人能获得的其他现金流”作为组合还贷来源。在此基础上，应积极鼓励发展民营小水电、小灌溉等水利工程，形成政策性水利贷款与商业性水利贷款共同支持水利发展的良好局面。同时鉴于水利项目的特点，与一般商业性项目相比，应适当放宽非政府主导项目的准入条件。农发行系统内应加强对水利贷款的政策倾斜，将水利贷款的问责、考核以及核呆、剥离政策与其他贷款单列，为水利贷款营销和实施创造宽松环境。
（四）进一步拓宽融资担保机制，创新水利贷款项目还款来源。目前，多数水利建设项目公益性强，一次性投资大，资金多属于财政逐年拨付，贷款过程中缺少有效的担保，涉农金融产品相对单一，对于农业水利基础设施建设贷款没有形成金融支持水利建设的还贷和收益保障制度。水利建设保险缺失，农业信贷风险补偿机制不健全，阻碍了银行信贷的进一步投入。可将借款人其他经营性现金流、自有资产变现价值作为还款来源，如土地使用权证的土地处置收入，已办理过户手续的上市公司股权分红、股权转让及其他资产，已明确归属借款人的专项规费收入等收益，以解决现金流不足及与还款期限不相匹配的问题。
（五）转变思路，采取间接方式支持地方水利建设。江苏省分行应与省水利厅积极对接，商讨发行地方水利债券的可行性，由农发行作为债券承销商为地方政府筹集水利发展建设资金提供渠道。积极支持和引导社会资本参与水利工程投资、建设和运营，完善政府与社会资本的合作机制。
作者:付华 居世军 单位:农发行江苏省连云港市分行
