一、美国有机农业发展政策变迁
(一)有机农业规范阶段
1990年美国国会通过了有机食品生产法案(OrganicfoodsProductionAct，OFPA)，把“有机”一词正式写进了法律。该法案第6501条款监管美国国内的所有未经加工的有机农产品生产、运输、加工和标识或加工过的有机农产品的销售、标识;6505(b)条款监管进口的在美国市场销售的有机农产品。同时，该法案授权农业部成立“国家有机计划”(NationalOrganicProgram，NOP)和国家有机标准委员会(NationalOrganicStandardsBoard，NOSB)，由NOSB负责制定有机农产品准则。1995年4月，NOSB界定了有机农业、有机农产品、有机农产品标签等相关概念。NOSB把有机农业定义为一种生态生产管理体系，该体系能够改善和增强生物多样性、生物循环和土壤生物活性。“有机”是指按照OFPA法案规定标识进行生产。有机农业的最基本目标就是要完善土壤、植物、动物和人类相互依存的社区的可持续发展。经过5年的讨论和监管实践，2000年12月美国最终统一了全国有机农产品生产、运输和加工标准，有机农业监管被写进了美国联邦监管法典。
(二)有机农业快速发展阶段
2001年美国有机标准正式施行，2002年美国建立了全国统一的有机认证体系。根据2002年《农业法案》，美国政府对有机认证成本采取财政补贴。近年来美国加大了有机农业发展支持力度，在2008年的《农业法案》中增加了园艺和有机农业部分，大幅度提高了美国财政对有机农业认证成本分摊补贴和与有机农业相关的研究经费。例如，该法案第10301条款对2002年《农业保护和农村投资法案》中的10606条款进行了修改，补贴起点由2002财政年度的500万美元增加到2008财政年度的2200万美元，认证成本补贴由2002年的500美元/英亩提高到2008年财政年度的750美元/英亩，75%的认证成本由财政支出;该条款要求政府收集和报告有机农业生产和销售数据、具体报告收集和分析与有机农业相关的农产品价格数据、调查和分析并出版有机生产、储藏、运输、零售和发展趋势的研究报告(包括消费者购买渠道);调查和分析源于有机生产的农产品数据。第10303条款规定美国国家有机计划在2008—2012年的财政支持分别为500万美元、650万美元、800万美元、950万美元和1100万美元①。此外，该法案对有机农业转换期内补贴、贸易、信贷、有机研究和农作物保险五个方面做了相应规定。1.转换期支持。在与有机农业生产相关的转换期内，农户可以获得环境质量激励计划2～8万美元的补贴，对农业转换进行技术支持以达到美国农业部有机生产标准;通过转换管理计划对有机生产者提供认证交叉交联;通过转换储备计划支持新进入的有机生产转换农户或牧户。2.贸易支持。2008年《农业法案》增加了有机农产品市场进入计划，该计划为美国有机农产品和有机食品通过技术支持、市场研究、提高产品附加值和开拓市场提供成本分摊基金。3.信贷支持。美国实施转换期内贷款和贷款担保计划，该计划对合格的新进入有机农业生产的农户、牧户和处于劣势的农户、牧户、土地所有者或土地租赁户给予优先贷款，以期应对转换期的高成本、顺利过渡到有机农业生产阶段或帮助生产者实现转换。4.研究支持。美国政府增加强制商品信贷合作基金，由2002年的1500万美元提高到2009—2012年每个财政年度的7800万美元，并增加了转换期和有机实践研究环境效果、开发和改良有机生产种子两项研究内容。5.保险支持。2008年《农业法案》要求联邦农作物保险公司对有机农产品和常规农产品历史损失的显著性、持续性和系统性进行研究，改善有机农产品保险覆盖面，减少有机农作物保费。
针对有机农产品供应链不畅情况，美国农业部在2009年5月设立5000万美元基金用于改善国内有机食品生产，该基金资助转换期农作物轮作、承担农作物轮作成本、营养管理、虫害管理、牧场和饲料收割管理六个方面的有机农业转换实践。同时，NOP制定了2010—2012年战略纲要，明确政府对有机农业发展及监管职责。NOP作为美国农业部的一个独立机构，专门执行和管理与有机农产品有关的国内外事务、监管所有有机农作物、牲畜及根据有机标准认证的农产品，并与联邦政府部门、州政府、大学与研究机构、国外相关组织等保持联系。经过20多年有机农业政策探索和发展，美国政府构建了完善的监管体系，形成了完整的有机农产品监管链条，其庞大的网络信息管理系统有效保障了政府监管，确保了有机农产品的公信力和透明度。
二、美国有机农业政策支持的经济学释义
美国有机农业发展政策与有机农业生产的外部性有关。考虑到农业干预行动对农业生态系统的中长期影响，有机农业在生产粮食同时又建立生态平衡，防止出现土壤肥力问题或虫害问题，是实现农业可持续发展的重要路径，因而有机农业生产对环境存在正的外部性，即长期采取有机农业生产对环境改善带来好处。在存在正外部性情况下私人成本高于社会成本。如果由私人提供有机农产品，市场中的供给量会小于社会理想状态下的供给量。从理论上说，政府补贴可以降低私人成本，扩大供给、实现均衡。因此，基于经济学理论的补贴理念为各国所接受。但从实践角度分析，较高的价格红利和有机农业较高的预期收益是美国政府补贴的真实动机。随着人们对健康和食品安全的关注，越来越多的消费者选择有机食品，全球有机食品贸易持续增长。根据FiBL统计，1999年全球有机食品贸易额为152亿美元、2002年为230亿美元、2005年为332亿美元、2008年增加到509亿美元，受金融危机影响，2009年增长减缓，但仍达到549亿美元，其中美国有机食品贸易额占44.5%，为全球第一大有机食品贸易国。较高的价格红利隐含了较高的预期收益①。美国农业部在旧金山、波士顿等城市设立了有机农产品监测点，跟踪有机水果、有机奶制品、有机动物制品等有机食品的销售量和价格走势。其公布的对大米、鸡蛋、胡萝卜等有机农产品数据显示，有机农产品价格高于常规产品1～4倍，但价格总体走势趋于下降。以有机大米和有机鸡蛋为例，2004—2006年1月至12月平均数据显示，每磅有机大米价格高出常规大米价格分别为2.43、1.99和1.42美元;以每打计算，有机鸡蛋比常规鸡蛋平均价格高出2.69、2.81和2.63美元②。素考虑，全球任何国家都存在一些高端的刚性消费者，价格变化对其影响很小，价格上升消费不变。对于普通消费者而言，有机农产品和有机食品价格降低将会大幅度提高其需求量。根据美国有机贸易协会调查，2010年有机水果和有机蔬菜占有机食品贸易量的比重达到39.7%，贸易额达到106亿美元，占有机食品贸易额的12%，比2009年增长了11.8%;第二大类是奶制品，贸易额为39亿美元，涨幅达到9%，占整个美国奶制品市场份额的6%①。有机水果、蔬菜和奶制品需求量上升得益于价格下降。
三、美国有机农业发展政策效应
从全球来看，美国不是有机农业发展最早和政策支持力度最大的国家，但政府对有机农业生产尤其是对转换期的各项支持政策降低了农户生产成本，吸引了越来越多的农户进入有机农业生产，推动了有机农业发展和有机食品贸易的快速增长、稳定了农业就业、增加了农民收入。
(一)有机农业面积逐年增加
2008—2010年，美国有机认证总面积保持在481万英亩。美国农业部官方统计对有机农业面积进行了分类、对有机牲畜和有机家禽认证进行了统计。美国有机认证面积总体呈上升趋势，由1992年的93.5万英亩增长到2008年的481.5万英亩，20年增长了4.1倍。其中，牧场面积由53.2万英亩增加到216万英亩，农作物面积由40.3万英亩增加到265.5万英亩，农作物认证面积增幅较大。美国有机牲畜如菜牛、奶牛、猪、羊和鸡、火鸡等认证呈大幅度增长，牲畜认证增长比较稳定，但家禽类认证波动很大。其中，奶牛认证数量增长最大也比较稳定，1992—2008年奶牛认证从2265头增加到249766头，2000—2008年奶牛认证环比增长率分别为27%、38%、11%、1%、16%、49%和28%②。
(二)有机农业发展推动了有机食品贸易
1998—2011年美国有机食品贸易额平均增长率达到13.6%，高于食品贸易额增长率(3.3%)约4.1倍，有机食品贸易额占食品贸易额的比重由1997年的0.8%提高到2011年的4.2%，增长了5倍多。尽管受2007年金融危机影响，食品贸易和有机食品贸易增长均出现较大幅度下滑，但2009年之后有机食品贸易开始逐步上升，其增幅在2009—2011年分别达到5.1、7.7%和9.4%③。
(三)有机农业发展为美国农业创造了就业机会
在过去100多年中，随着美国农业现代化发展，美国农民大规模向城市转移，农业就业人数一直呈现下降趋势，雇佣农业工人从1900年的约338万人下降到2010的105万人。就业人数的增加得益于美国有机农业和有机食品贸易的发展。根据2012年4月25日美国有机食品协会报告，2010年有机食品行业为美国创造了50万个就业岗位，对美国经济产生了重要影响。报告认为每10亿有机食品贸易额就可以创造2.1万个就业岗位，使用有机成分加工比使用常规成分加工的产品可以多创造21%的就业机会。从美国有机和常规农业劳动力和投入比较同样可以发现，有机农业生产属于劳动密集型，农场规模较小，需要认证，依赖较小的销售渠道，因而发展有机农业能够创造更多的就业。
(四)有机农业提高了农户收入
美国农业部最近公布了第一次对每个州的有机农业生产调查结果，认为有机农业已经成为美国农业的重要组成部分。调查结果显示，2007年有机农业平均盈利高于全美农业盈利，有机农业净收入高于全美农业净收入。对14540户有机农业调查结果显示，与有机农业有关的农户年平均净收入达到20249美元，全部农户年平均净收入为15133美元，这表明有机农业生产收益高于常规农业收益，而这还没有包括土壤改善、能源节约和碳减排带来的社会收益。从销售额看，有机农户年均销售217675美元，所有农户年均销售为134807美元;有机农业支出为171978美元，所有农户平均支出为109359美元。因此，有机农业生产成本相对较高，但收益较大①。
四、结论与启示
与欧洲相比，美国有机农业发展比较晚，有机农业面积比重比较小，但美国政府认识到有机农业发展的潜在优势，由国会立法规范有机农业发展，直接把有机农业纳入联邦监管法典;农业部授权成立NOP管理有机农业生产、运输、加工和销售，由农业部认可的认证机构对有机农业进行认证，同时通过庞大的网络和信息管理系统对有机农业和有机食品发展进行跟踪和研究。美国政府对发展有机农业和有机食品贸易的多元化政策支持在短期内取得了很好的效应，减少了有机农业进入者成本，创造了就业，提高了有机农业生产者净收入;对消费者来说，有机农产品和有机食品供给增加驱动价格下降，扩大了有效需求，拉动了美国有机食品贸易的持续增长。通过美国有机农业发展政策及其效应分析，本文认为有两点值得我国借鉴:
第一，我国政府应该加大对有机农业转换期内的政策支持，减少进入者交易成本。我国从20世纪80年代开始发展有机农业，有机农业进入者主要有农场、“基地+农户”、农业公司、大户等，但有机农业生产者主要自行承担转换期内的高成本和高风险，同时，生产者必须依赖自身资源拓展市场和建立营销渠道，高生产成本和高交易成本阻碍了很多潜在进入者。应该借鉴美国政府的做法，对有机农业生产者转换期进行财政补贴，实行信贷、保险、技术支持及转换期后的认证成本分摊政策，支持有机农业发展，实现有机农业发展的可持续性。
第二，合并机构、建立中央信息平台，完善有机农业和有机食品贸易监管信息系统，及时监测和跟踪有机农业面积、有机农产品价格、成本收益变化信息，为有机农业和有机食品生产者、批发商、零售商、消费者、研究者提供信息服务，提高交易效率。从有机农业发展现状看，我国对有机农业研究不足、信息获取困难、缺乏对有机农业和有机食品贸易的评估与发展战略规划。我国在1995年制定了《有机食品标志管理章程》和《有机食品生产和加工技术规范》，2001年颁布了《有机食品认证管理办法》，并于2001年和2002年实施了《有机食品技术规范》，已经具备比较完善的监管法规，我国还与国际组织和国外合作建立了认证机构，这为我国有机农业发展提供了制度保障。但在实际运行中，由于管理机构较多、涉及的国内外认证机构标准不统一、社会信用较差、大众认知有限，这在一定程度上影响了认证产品的公信力。根据有机农业发展和有机食品贸易的竞争优势，本文建议在原有有机农业监管、认证等多部委负责基础上，合并成立一个由农业部管理的权威的国家有机农业发展机构，制定有机农业发展长期规划、监管有机农业和有机食品贸易。
本文作者：谢玉梅 单位：江南大学商学院