作者：胡晓玲 王宪 夏波 彭? 单位：成都市卫生执法监督支队
自2004年卫生监督机构成立以来，成都市在组织人事、机制建设以及开展执法监督等方面均进行了有益地探索。经过了6年的建设和发展，卫生监督体系的建设基本成型、相关卫生监督工作也逐步走上正轨并取得了长足的进步，但与其他兄弟省市相比，在卫生监督理念、执法水平等方面，还有一些差距。为进一步深化卫生监督体制改革，加强卫生监督体系建设，提高卫生行政执法监督能力和水平，围绕卫生监督机构建设和人员能力建设等方面，调查了国内6家副省级城市的卫生监督机构以及成都市所辖区县(除高新区外)19家监督大队的现状，为改进和强化机构能力建设提供科学依据。
1对象与方法
在全国范围内选取与成都市经济发展状况比较接近的6个副省级城市，以所在城市的市级卫生执法监督机构作为调查对象，进行横向比较。将成都市所辖的19家卫生执法监督大队也纳入本次调查，以全面评估成都市各级卫生监督机构的能力建设现状、问题和不足。统一设计两个调查表，一个为卫生监督机构能力建设统计表（机构用），分别围绕监督本底、卫生许可、卫生监督户次、行政处罚的办案数及处罚金额（包括简易程序、一般程序、听证程序）、卫生保障次数（分一级、二级、三级和其他保障）、媒体报道篇/次数等进行调查；另一个为卫生监督机构能力建设统计表（人员用），分别从科研能力、师资培训能力、法制综合能力、应急能力、装备使用能力等方面进行能力评估，依次统计承担科研科课题人数、完成课题（项）、人数、篇数、承担省/市培训讲课人数、承担本级培训讲课人数、参与起草市级以上规范性文件人数、起草规范性文件篇数、已参与处理突发事件次数、已参与处理突发事件人数、快检设备使用（细分为3种以下、4～5种、5种以上）、能使用卫生监督二级平台人数等。调查表采用信函邮寄、电子邮件等形式进行，反馈调查表经初审合格后，统一使用MSEXCEL2003完成录入、建立数据库，采用描述性统计方法完成数据资料的分析。
2结果
2.1副省级市卫生监督机构能力建设横向比较发出7份问卷，收回有效调查表6份（厦门、西安、南京、大连、青岛、成都），广州市调查表因未能及时返回，而放弃分析。
2.1.1监管、许可年度总量比较成都卫生执法监督支队监督户数在6个副省级城市中最少。在报告了监管的本底数、许可户数的城市中，大连本底户数和监督户数均最多（主要以公共场所和餐饮居多），许可户数以西安为最多，而成都均为最低，在监管本底、许可、监督数量上差距明显。
2.1.2行政处罚案例数及罚款金额比较办案总数最多的是大连为189件，其次是青岛为145件，成都第三。从罚款金额看南京最多为37.161万元，其次是成都19.8571万元。在行政处罚执行力度上成都表现尚可。
2.1.3卫生保障、媒体报道、、处理突发事件及师资培训比较成都处理突发事件数量最多；厦门在卫生保障方面数量居多；青岛媒体报道篇数远远超过其他城市，同时可独立承担培训人员也位居第一；南京发表的论文最多，媒体报道方面位居第二。
2.2成都市19个区县卫生执法监督大队机构能力建设比较
2.2.1监管、许可年度总量比较在监管本底中公共场所有证户数最多，占有证总户数的58.9％，无证的公共场所占无证总户数的93.4％，公共场所许可户数占许可总户数的62.9％；监督频次最多的是学校卫生专业。
2.2.2行政处罚案例数及罚款金额比较简易程序以医疗执法（传染病）数量居多，其次是公共场所；一般程序中以医疗执法（传染病）处罚件数最多，是公共场所的2倍；医疗执法（传染病）的处罚金额占总金额的91.7％。
2.2.3卫生保障及媒体报道篇数比较参与化妆品及食品专业的其他保障次数最多，同时媒体报道医疗执法（传染病）和公共场所专业的次数居多。
2.3成都市19个区县卫生执法监督大队人员能力建设比较
2.3.1科研能力、师资培训及法制综合能力全市区（市）县卫生执法监督机构人员均无一人承担课题和。在师资培训能力方面，无人能承担省、市级别的培训讲课。只有双流县卫生执法监督大队有3人次参与起草2篇市级以上规范性文件。
2.3.2应急能力和装备使用能力参与处理突发事件和使用快检设备的人员主要是现有的本单位执法人员，能使用5种以上快检设备的人员相对较少。能够使用卫生监督信息系统二级平台的人员中以现有执法人员为主。
3讨论
3.1市级层面的差距与不足(1)从表1、表2结果可见，在行政处罚方面，南京市卫生监督机构无直管单位却完成了处罚案件82件，罚款总金额达37.161万元，平均处罚金额为4532元/件。而成都市在直接监管了191家单位的情况下，完成处罚案件91件，罚款总金额19.8271万元，平均处罚金额仅为2179元/次，提示成都支队处罚力度较弱，无大案要案的处罚。其原因：1）监督员未充分利用现行法律法规赋予的处罚权，片面认为罚款金额太大会造成执行困难；2）监督人员对法律法规规定的自由裁量度掌握不准，直接影响了执法力度；3）卫生监督人员数量严重不足。支队现有行政编制68人，比核定的行政编制98人差距30人，缺编近1/3，造成监督执法力量薄弱。(2)从表3可见，以及可独立承担培训人员数等能力建设方面与其他5个副省级城市相比处于中下水平，尤其是2010年更无一篇。究其原因，可能与以下几个方面有关：1）支队从成立之初的2004年至2009年底实行属地化管理之前，共直管了4000多户食品、公共场所、供水单位、医疗机构、学校等单位，日常卫生监督任务繁重，此外还承担了大量的、临时性指令性任务，如会议保障、创建文明城市等等，造成监督员从事课题研究、提高自身业务理论知识的时间十分有限。2）支队卫生监督员学历结构不尽合理，具有本科及以上学历者所占比例低，而低学历、低职称人员比例偏高，能够承担科研任务的监督人员严重匮乏。成都在媒体报道篇数与其他城市相比，也严重不足。这与缺乏新闻写作人才，以及与媒体沟通不多等有关，许多有新闻价值的卫生监督事件未及时通报媒体，造成卫生监督工作宣传少、社会认知度不高。
3.2区县级层面的差距与不足(1)从表5行政处罚方面比较，全市19个区县的罚款总数较低，每个监督大队平均为2.98万元，其中从执法分类看，公共场所、供水单位、放射（职业）三个专业的处罚力度和罚款金额均较差。其原因：1）区县卫生监督人员严重缺编，19个区县中有10个监督大队的实有编制大大低于当地编委核定人数，有的甚至只有一半配备；2）公共场所和饮用水方面的法律、法规制订时间早且多年未修改，处罚金额小、力度弱，已与现在社会经济发展水平不相适应。放射（职业）专业监督工作在区县一级开展较晚，领导重视不够，重心多集中在食品卫生监管方面，故造成放射处罚案件办理数量少、处罚力度不够。(2)从表7、表8可以看出，全市19个区县卫生监督机构科研能力极低，无科研课题、无学术，这主要与基层卫生监督员总体业务理论水平不高、忙于日常卫生监督事务，无时间、也无能力开展系列科研活动有关。#p#分页标题#e#
4建议
4.1市级卫生监督机构能力建设对策与建议
4.1.1加大处罚力度，坚决查处大案要案在行政处罚方面要加大大案要案的查处，必要时可联合工商、质检、公安等部门，形成联动机制，充分运用法律法规赋予的权利，合理运用自由裁量度，对一切违法行为进行严厉打击。2011年卫生部和四川省新颁布了《公共场所卫生管理条例实施细则》和《四川省公共场所卫生管理办法》，对违法违纪加大了处罚力度，为我们查处大案要案提供了有力的支撑。
4.1.2着力抓好卫生监督学术带头人的培养市级卫生监督机构在学术论文和师资培训方面处于副省会城市末位，特别是与南京等城市差距明显，这与成都市经济、社会发展状况水平以及西部发展引擎的地位不相称。要扭转现状采取以下措施：（1）加快人才引进，改善市级卫生监督机构的人才结构。（2）通过挖潜力、提高现有队伍的整体素质。随着卫生部《2011～2015年全国卫生监督员培训规划》出台，建议政府和卫生行政部门把卫生监督员的师资培训教育作为卫生监督事业发展的重要任务列入年度工作计划和长远发展规划。师资队伍建设要以学科、专业建设为龙头，注重中、青年师资的培养。要完善师资队伍管理制度，建立师资库，加大师资培养的投入，建立激励和保障机制，注重师资队伍政治素质、业务素质和授课技能等方面的综合培养，充分发挥各级师资队伍在卫生监督员培训中的作用。同时，市局要尽早建立卫生监督员培训基地，可在卫生监督机构、高等院校和相关专业机构等中遴选认定卫生监督员教育培训基地，聘请专家、教授讲课，向长期战斗在一线的监督员传授卫生监督方面的最新理念[1、2]。
4.1.3加强与媒体的合作，增加社会知晓率，创造良好的执法环境与氛围媒体宣传可提升卫生监督队伍的良好形象，卫生监督机构可加强与媒体的合作，共同组织追踪报道、专题报道，以形成浩大的声势，震慑违法分子，维护广大群众的合法权益。在拓展对外宣传渠道，主动与新闻媒体建立起良好的合作关系同时，一方面要积极主动地为新闻媒体提供新闻素材，畅通新闻采访和报道的渠道。另一方面要充分调动新闻单位和记者的工作积极性，增强他们对卫生监督宣传工作的信心和热情。定期召开宣传工作沟通会，及时听取媒体的意见和建议。适时调整和改进宣传的方向和方法，以便创造良好的执法环境与氛围、提高执法力度，更好地行使国家赋予的卫生监督权，为社会经济发展保驾护航。
4.2区（市）县监督机构能力建设对策与建议
4.2.1领导重视是提高基层监督机构综合执法能力的保障目前卫生监督机构执行的卫生法律法规就有近20部，承担着公共场所卫生、职业卫生、传染病防治、放射卫生、消毒卫生、学校卫生、医疗市场监督管理等日常监督执法任务，此外还要承担突发事件处置、卫生保障等工作任务，现有卫生监督机构的人员配置严重不足，难以承担日益繁重的卫生监督工作。政府部门应重视卫生监督机构和能力建设，增加经费投入和增加人员编制，提高基层执法机构的综合执法能力，才能更好地维护广大群众的身体健康，为当地经济发展保驾护航。
4.2.2加强培训是提升执法人员业务理论水平的有效手段鉴于基层卫生监督机构人员业务理论水平不高，人员学历结构相对不合理，严重影响体系建设与中长期发展，也影响了卫生监督体系行政监管执法功能和职责的开展和落实。因此，建议当地政府和卫生行政部门要重视基层卫生监督体系队伍建设，一方面提高准入标准，严进宽出，吸纳更多的专业人员加入监督队伍，满足基本的数量需求和素质要求；另一方面针对无专业或非相关专业人员加强在岗培训和在职教育等，以点带面，逐步提高卫生监督队伍的整体素质。市级卫生监督机构在对区县进行培训上要做到：（1）要整体规划，逐级负责。市、县两级卫生行政部门要及早制订全市及本地区卫生监督员年度培训计划并组织实施。（2）要按照卫生部《卫生监督员培训大纲》、卫生监督员培训系列教材等内容把握需求，分类培训。针对不同岗位职责需求，科学规划卫生监督员培训工作，完善卫生监督员培训管理和考核制度。（3）要统筹兼顾，注重能力。卫生监督员培训坚持能力与素质提高并重，坚持以专为主与一专多能相结合，理论学习与执法实践相结合。注重优化知识结构，强化实践技能，着力提高卫生监督员的执法办案能力、创新管理能力和服务保障能力，促进依法全面规范履职。有条件的区县可以争取参与市上的一些科研课题的研究，以增强区县本级的师资队伍建设。
4.2.3整体联动是加大处罚力度的有力保障各区县监督机构在行政处罚方面要加大查处力度，尤其是办案数量极少的区县，除了可请求省、市两级卫生监督机构大力协助外，还可联合当地工商、质检、公安等部门，形成联动机制，充分运用法律法规赋予的权利，对一切违法行为进行坚决严厉地打击。2011年卫生部和四川省新颁布了《公共场所卫生管理条例实施细则》和《四川省公共场所卫生管理办法》，对违法违纪加大了惩处力度，为我们查处大案要案提供了有力的支撑，而整体联动的方式也是加大处罚力度的有力保障。
