作者：张烨 梁丹辉 单位：中南财经政法大学工商管理学院 中国农业科学院农业经济与发展研究所
农村土地承包经营权流转存在的问题
1.流转行为不规范第一，私下流转多。私下流转指的是一种短期无偿的转包模式，农户在承包期内，将承包经营权转包给愿意耕种的农户.并且双方自行协商确定权利义务和期限。一般发生在兄弟姐妹及亲戚朋友之间，特点为无偿流转，期限短，面积小。这种流转方式进一步加剧了农村土地的细碎化，不利于土地的集中和规模利用。在调研中发现，私下流转案例很多，并且不向集体经济组织上报，还有些农户认为流转土地是违反法律的，更不敢上报，统计起来非常困难。第二，合同化程度低。一些外出务工的农民，大多以口头协议的方式将自己的承包地转包或转让给邻居和亲戚朋友等。河南省和辽宁省都根据自身情况制定了《农村土地承包经营权流转合同示范文本》，要求在农地承包经营权流转中使用该标准文本，但在现实的流转中农民为了自身方便，不按标准文本签订合同或者以口头协议的方式流转自己的土地。
2.反租倒包现象多“反租倒包”是指乡镇政府或村委会通过给付一定金额的租金的形式，租赁分散农户的土地承包经营权，将农户的承包地集中到集体(即为反租)，在进行统一规划和布局之后，将农地的承包经营权通过市场的方式流转给管理能力较高、生产技术较好的农业生产大户或者农业企业(即为倒包)的土地流转方式①。在现实中，集体组织“倒包”所收取的租金一般都高于“反租”时给农户的租金，获得了更多的差额地租，成为一些乡村基层干部不顾实际情况而冒进推行土地流转的利益根源，甚至有些乡村基层干部以“反租倒包”之名强行征占农民承包地。尽管2007年国家明令禁止了农村土地“反租倒包”的试点工作，但“反租倒包”现象仍大量存在。
3.“非粮化”倾向严重流转后的承包地被用作“林业用地”、“农家乐”、“休闲观光”、“房地产开发”等现象较多。为响应国家“退耕环林”的号召，完成上级下达的“退耕还林”指标，有些地区用租用的方式把农村承包地集中起来，在承包地上种树，虽然起到了增加林地面积的目的，但是改变了承包地的种粮用途，违反了国家保护耕地的政策。还有一些地区，为了振兴地方经济，发展旅游产业，通过招商引资，征占农民承包地，并在承包地上种植观赏树种和花卉，修葺房舍，建设“大漂流”、“农家乐”等休闲观光农业。虽然发展了当地经济，但是一些失地农民的生活和生产得不到保障，成为大规模的上访事件的主要原因。由于房地产业的发展，使得土地价格不断飙升，一些开发商囤积土地。特别是城郊的农村土地，升值空间巨大，而农业生产的比较收益很低。另外国家所有的土地可以自由买卖，转让价格高，农村集体土地由于用途限于农业生产，价格低廉，一些房地产开发商就瞄准城郊的农村集体土地，先通过村委会等把农村承包地流转集中，然后在从村委会手中取得土地，用于房地产开发和买卖。“非粮化”倾向给土地承包经营权流转埋下了巨大隐患，“林业用地”、“农家乐”、“休闲观光”、“房地产开发”等项目一旦经营管理出现问题，或者国家政策改变，将严重损害农民土地利益，导致流出承包地的农民成为无田可种的“新流民”。
4.流转纠纷案件较多因土地承包经营权流转产生的纠纷案件数量较大，以河南省通许县为例，2009年土地承包经营权流转纠纷253起，2010年为86起，2011年为55起。有些农户在前几年将自己的承包地流转出去，但是由于取消农业税并且有粮食补贴等惠农政策的诱惑，并且在城镇生活成本上升或者在城市里找不到合适工作的情况下，主动回乡终止流转合同，并索要土地耕种，而流入户不愿意终止合同，纠纷产生。
5.部分村集体随意调整承包地个别村庄无视“土地承包经营权长期不变”的政策，每五年、三年甚至一年进行土地调整。具体做法是一方面收回死亡和迁出、嫁出本集体的成员的承包地，另一方面是给新生儿和嫁入本集体的人分配承包地，将集体承包地平均后再分配。这种做法虽然客观上缓解了人地矛盾，特别是解决了新生儿和嫁入妇女的土地问题，但是给农地流转造成了障碍，因为稳定不变的承包经营权是流转的基础。
6.流转土地后粮食补贴归属错位粮食补贴政策的初衷是为了保障我国的粮食安全，稳定粮食价格，降低农民种粮成本，变相提高农民收入。在发放的流转农户调查问卷中，粮食补贴发放到承包地流出户的占90%，粮食补贴发放到承包地流入户的占10%，也就是粮食补贴发放给了没有种粮的人，而实际从事农业生产的流入户没有得到粮食补贴，与粮食补贴政策的初衷相违背。
农村土地承包经营权流转存在问题的原因分析
1.政府角色定位不合理农地承包经营权流转是一种市场行为，是农户自发的行为，政府发挥的应当是服务、指导、调解和帮助作用，但在具体实施过程中，政府尤其是基层政府在农地承包经营权流转过程中发挥着主导或者支配作用。为了完成流转指标，或发展地方经济，利用“反租倒包”的方式流转承包地，利用承包地开发“农家乐”、“休闲观光旅游”或“房地产”，在此过程中，没能较好的处理农民的土地权益和利益问题，将为社会种下不安定因素的种子。
2.基层政权的执行力不高农地承包经营权流转主要发生在农村，农村工作本身就具有繁琐复杂的特性，而目前我国乡村基层政府普遍弱化，公信力与执行力水平有待提高。上级政府制定的良好政策，不能在基层顺利的实施，如辽宁省和河南省都制定了《农村土地承包经营权流转合同示范文本》，但在实际流转中私下交易、口头协议仍然占据了很大份额。另外，对于一些村庄擅自的土地调整行为，乡镇政府也没有给予及时的告诫和纠正。3.农村土地比较收益相对提高近年来，农村土地比较收益相对提高。一方面，自2006年农业税在全国范围内全部取消，并伴随着粮食补贴、家电下乡、汽车下乡等惠农政策的推动下，拥有土地的农民身份所带来的收益提高，另一方面，由于世界范围内经济危机的冲击，我国外贸出口尤其是劳动密集型加工业外贸出口的受阻，加上物价上涨引起的城市生活成本的上升，使得外出务工的农民收益相对变低。大量农民工回乡继续耕种土地，没有承包地的返乡农户向集体经济组织索要承包地，或者终止流传合同的现象严重，使得土地流转受阻。#p#分页标题#e#
政策建议
基于以上对农村土地承包经营权流转中出现的问题及原因分析，要推进农村土地承包经营权流转工作，应该从以下三个方面改进和完善:
第一，加强服务型政府建设。首先，政府尤其是基层政府要弄清在农地承包经营权流转中权利、义务和责任的划分。基层政府有引导和规范承包经营权流转行为、对违法流转的处罚等权利，负有向农户提供法律政策咨询、合同范本等义务，当出现大规模土地纠纷甚至上访事件时基层政府负有失职或失察的责任。其次，做好承包经营权流转服务体系建设，提高流转效益。如做好土地流入农户或农业企业的金融服务、信息服务、技术和设备支持，另外，建立和健全承包地流转中介服务机构，培育流转市场，引导科学合理流转。
第二，提高基层政府的执行力。一方面是加强对基层政府的财政支持，建议在涉农资金中设置承包地流转管理专项资金，用于指导和管理农地承包经营权流转;另一方面，增加基层人员配备，在每个乡镇经管站增加2名专门负责农地承包经营权流转的工作人员，用于统计和规范农地流转行为，制止村庄的私下土地调整。
第三，加强基层土地流转立法建设。根据《农村土地承包法》，各地制定县级土地流转的实施意见、法规或规章制度，明确土地流转各主体的权利、义务、利益补偿关系、流转价格、土地流转规范形式等。成立县(市)、乡(镇)两级的土地托管机构，加强农村土地调解仲裁机构建设，减少承包经营权流转纠纷。在不触犯法律和政策的前提下，鼓励农户采取各种科学有效方式推进承包地流转，以优化农地资源配置。
第四，完善土地承包经营权流转市场。基于土地流转不规范等现象，很有必要建立以现代信息技术为中心的农村土地流转中介服务组织或机构。通过组织开展农村土地评等定级，按照市场供求情况确定合理的土地流转价格标准;收集和土地土地使用权市场信息;为农户提供咨询、预测和评估等服务，使得农村土地承包经营权的高效、有序流转，实现土地利益最大化。
