本文作者：朱志成 董维春 单位：南京农业大学公共管理学院博士生 南京农业大学研究生院教授、博士生导师
政府农业教育职能随着农业教育行政环境的改变而变化,它是行政环境变化的具体反映。自从2000年农业部不再直管农业院校后,我国的农业教育行政环境发生了以下变化:1.农业教育行政组织隶属关系和管理体制发生了一系列的变化;2.经济、政治、教育体制等发生了变化,社会处于转型期;3.WTO所带来的外部行政环境的变化等。行政环境的变化必然会导致政府农业教育职能的转变。转变政府职能是转换、调整、重新配置、依法规范的统一,具有丰富的内涵和复杂的内容,既有对原有职能的保留、内容更新,也有职能的转移,还有职能的强化和增加。但我国政府在政府农业教育职能转变上,却呈现出原职能弱化的趋势。其主要原因是:1.原属农业部的农业教育职能,在平移、下移过程中,导致了政府农业教育职能“缺位、错位、越位”情况的发生,从而削弱了政府农业教育职能,本来属于强化的职能被弱化,甚至部分职能丧失。2.农业部协管职能没能得到切实落实,反而逐级落空,致使整个农业教育体系质量难以得到保证。为此,笔者认为在体制转型期间政府应强化三方面的职能,即宏观调控职能、服务职能及保护职能。
一、宏观调控职能
1994年7月5日国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》对政府职能有明确的规定,政府的主要职能是:制定教育的方针、政策和法规,制定各类高等学校设置标准和学校标准;制定教育事业发展规划和审批年度招生计划;提出教育经费预算并统筹安排和管理以及通过建立基金制等方式,发挥拨款机制的宏观调控作用;逐步建立支持教育改革和发展的服务体系;组织对各类学校教育质量的检查和评估等,对学校进行宏观管理。也就是说,政府职能转变的关键是变直接管理为运用立法、经济、计划、评估、信息、服务以及必要的行政手段的宏观管理。强化农业教育宏观调控职能不是政府职能的削弱,而是在更高层次上的加强。尽管我国在政府农业教育职能转变上,取得了一些进展,但总体趋势是宏观调控职能的发挥有限,如:在招生、专业设置、教学管理、学籍及经费使用等方面仍存在着政府过细干预的现象。应该分解给学校的职能没有下移;而应该授权给中介组织的职能未能充分授权,在立法、经济、计划、评估、信息、服务等方面发挥的作用仍有限。为此,笔者认为政府在农业教育上的宏观调控职能,应侧重于以下几方面:
1.在尽量划清中央政府与地方政府之间职能范围基础上,中央政府应将其职能重点放在教育统筹规划,法律、法规、政策制定,教育经费投入,教育改革的推进,教育环境的改善等方面,并切实履行协调职能即政府内部的上、下协调,各职能部门之间的协调(农业部、教育部之间的协调等),其目的是通过农业行政部门来预测行业人力需求,制订行业岗位规范和岗位资格证书制度,设立奖学金和贷学金,引导培养本行业紧缺人才,组织和参与评估、监督,协调教育部门对行业教育的发展与改革进行业务指导等。地方政府职能应侧重于通过法律、政策、规划、咨询、经济等手段进行宏观管理。并发挥好以下六个方面的职能:做教育改革的引导者、教育事业发展的规划者、教育实践的指导者、教育资源的统筹者、教育环境的创建者、教育形象的维护者。在此基础上,应将上述中央政府、地方政府的职能,以法的形式予以明确。
2.在政府与学校关系上,尽管高等教育法赋予了学校一系列自主办学权,但在具体操作过程中,却极为有限。政府要充分发挥其指导作用,指导学校制订整体发展规划、师资队伍规划、校园建设计划,而不应过多干预学校的内部管理。
3.政府将一部分管不了也管不好的职能,授权给中介组织,充分发挥中介组织的桥梁作用、缓冲作用、服务作用、监督作用及资源配置作用等。
二、服务职能
从我国政府行政(管理)职能模式的演变过程来看,大致可归为四种类型:“一是君权神授的绝对专制统治模式;二是自由资本主义的自由放任行政模式;三是与社会主义计划经济相适应的政府管制模式;四是以全面发展为目标的公共服务型行政管理模式,又被称作新公共管理,它是新型的政府管理模式。”由此可看出,服务职能已演变成政府职能中的一个重要职能。政府服务职能体现在农业教育管理上,就是为次一层政府服务、为社会服务、为学校服务、为农业服务、为农业教育服务。在传统的计划体制下,“管”字当头,农业教育的主管部门既是农业教育机构举办者(唯一)、又是管理者、监督者,多重身份集一身。可谓既是裁判员,又是运动员,拥有几乎无限权力,这种身份已经不能适应转型期的需要,迫使政府角色转变,置身于服务的位置。为此,笔者认为政府在农业教育管理职能转变上,应体现“服务型”政府的公共管理价值,即政府不是高高在上的“自我服务”的官僚机构,而是使社会得到满意的公共服务组织。首先,政府应积极营造有利于农业教育管理的法治环境及行政管理环境,健全法律制度,依法治教、依法行政;其次,政府应搭建信息平台,为农业教育及农业服务,如农业教育及农业信息、资本市场信息、人力市场信息、生源市场信息等信息平台的搭建;再次,政府应加强对管理队伍的素质培养,良好的管理队伍素质是提高服务质量的关键;最后,政府应在降低服务成本、提高服务质量上下功夫,加快政府电子政务建设,拓宽政府采集信息渠道及服务空间,以便更好地为农业教育及农业服务。
三、保护职能
政府农业教育职能弱化不仅对农业教育产生了负面影响,而且也严重影响了我国农业的发展,乃至整个国民经济的发展。这种极不正常的现状与我国目前的农业国情(如人口增长、耕地面积逐年减少、粮食安全、农业发展处在转型期、农业的国际化等)极不相适应。由于农业的弱质性和农业在国民经济中的基础地位,因此要求政府对农业予以特殊保护,尤其是我国。政府应重点履行好以下职责:
1.政府应重塑农业教育结构体系,整合、优化农业教育资源,充分发挥政府的宏观调控作用;并从农业科技、农业教育和农业推广三位一体的角度,整合相关组织资源,提供组织保障。
2.政府应把农业教育纳入到特殊教育行业内予以重点保护,并积极营造有利于农业教育发展的软环境,调动社会各界支持农业教育的积极性。
3.政府应制定一些有利于农业教育发展的法规,如《农业法》、《农业教育法》、《农业推广法》等,为农业教育的发展提供法律保障。#p#分页标题#e#
4.政府在经费投入、政策制定、税收征收上,应重点考虑农业教育特殊性,多方位地予以扶持,如在经费投入上,政府应优先保证农业教育的经费,并依据国情相应增加农业教育经费的投入,除此之外应允许学校广开筹资渠道,多方位筹集办学资金;在制定招生、助学、就业等相关政策上,政府应向农业学校倾斜;在税收上,政府应从农产品流通领域中征收农业教育税,以补充农业教育经费的不足。
5.政府应积极搭建信息平台,并提供信息服务,如农业信息、农业教育信息、人才市场信息、资本市场信息、生源市场信息等。
6.在国际农业教育交流上,政府加大引进、外派力度,培养一批高层次的涉外农业人才,为我国农业的国际化奠定扎实的智力基础,并做好对国外农业教育的研究工作。
除此之外,政府在农业教育保护职能配置上,应主要配置在中央和省两级政府机构,因为对农业教育(农业)实行保护往往是较大范围内的行动,一般市、县、乡三级政府机构力所不及。政府应确定对农业教育保护的水平,并逐步完善农业教育保障体系建设,加大对落后地区农业教育的扶持,促进我国农业教育的平衡发展,提高整体农业教育水平。
