作者：张玉波 李树春 郭平 单位：黑龙江省牡丹江林管局
一、必须从整休上调整林业总政策与具体政策相匹配
当前，国内外对发展林业的呼声很高，然而李我国林业“两危”却日益加剧，其症结何在?我们认为最根本的问题是在国家宏观经济管理的调控上，有许多具体经济政策与国家的总政策不配套，由于小政策不与大政策配套实施，大政策就很难发挥其应有效力。因此，我们巫待解决的是制定与大政策相配套的具体政策，用政策杠杆促进林业大发展。所以，我们认为首先是在主导思想上变“以利润为中心”的以牺牲森林资源为代价的低投入、高产出，低价格，高税利的总政策，为“以营林为基础”的以保护和培育扩大森林资源为重点的高投入、高价格、低税利的总政策，并制定与其相互适应、相互协调的配套政策。使各系统、各部门的政策服从并服务于中央的总政策要求，使各方面的子政策统一于总政策的有序运行之中。根据国家“八五”计划的要求，我们认为具体的配套政策如下:
第一，必须实行林价制度并制定与之相协调的配套政策。针对林业长期存在的价格扭曲、结构失衡、效益低下的问题，尽快全面实行林价制度，改变营林、采伐两张皮的核算体制，林价的收入全部由林业部门支配，建立林业专业银行，实行扩大森林资源专款专用，变价格双轨制为单轨制，这是关系到林业经济体制改革和“治危兴林”成败的关键，否则，林业的自主经营、自负盈亏、自我完善和自我发展的微观机制就难以形戍，治危兴林就没有保障，其它的配套政策，如税收、财政、金融等政策也难以实行。因此，国家在“八五”期间对林业的价格政策即使不能一步到位，也要尽快分步实施。第一步先由各林业企业实行模拟林价，建立企业内部银行，实行内部结算价格，第二步可先由各省(区)或各大林区实行林价;第三步最迟在“八五”期末也要在全国实行统一林价。
第二，必须抓紧研究制定与产业结构政策相配套的产业区域政策。目前出台的《产业政策要点》还是不完善的，•它在很大程度上没有考虑产业政策中不可缺少的一个重要间题，即产业区域政策。国家产业政策并不等于省、区产业政策，也不等于部门或行业的产业政策，二者之间的界定模糊，易出现两种倾向:一是国家宏观产业结构政策出现“长短错位”;二是可能引起新的地区产业结构趋同化，这种趋同必然以牺牲地区优势的发挥以及地区专业化分工效益为代价，尤其是在财政包干的地方，必然会被来自局部利益的实用主义打乱总体布署。因此，必须抓紧制定适合治危兴林要求的产业区域政策。这样，不仅有利于解决产业地域分工向题，也有利于处理好中央与地方之间的产业责任合理分工关系，更有利于国家产业政策的落实。所以，要把林业的发展政策向产业政策结合起来，把国家的产业政策与林业行业和省、区的产业政策结合起来，以避免产业政策短期化、封闭化、低效化和多元化。积极推行具有优化结构效益和区域经济效益的产业政策，产生新的地区分工格局重组。我们认为，应以全国产业政策为依据，紧密结合各林区不同的情况和特点，一对全国产业发展目标进行分解，使产业政策区域化，以形成全国产业政策体系。如:对林业的产业实行政策倾斜，确定投资重点，并在倾斜的方式和力度上增加刚性，并且尽快一步到位，变“输血”为“造血”。以充分发挥林区的比较优势，真正建立起符合本地资源和技术等条件的产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和出口贸易政策，并以此为主体相应建立其它配套政策，包括价格政策、劳动力就业流动政策、国民收入分配政策、教育政策、林区社会保险养老政策等等。进而增强林区经济的扩散度和辐射力，并带动关联产业协调发展，推进横向经济联合和企业集团化，为治危兴林目标的实现奠定坚实的产业基础。
第三，必须制定优惠的财政政策。根据总政策的要求和适应产业政策倾斜的需要，首先，要深化体制改革，尽快实行政企分开，把林业企业办社会、养社会的沉重负担由政府开文统管，以便为企业创造一个平等竞争的良好环境。其次，增加营林投入，实行“以工养林”，即用工业和其它项目的收入，补偿林业的全部利税，建议国家对采育企业实行收支差的财务体制，实行以省(区)为单位的行业包干管理。再次，要改革税制，取消不合理的税费，如停止征收营业税，杜绝重复税制，免征土地税、城市建设维护税、预算调节基金等。同时，要采取轻摇薄赋政策，实行差别税率，尽快制定适应当前治危兴林迫切需要的税目、税率，减少或兼并税费项目，改变当前不分档次，不分产业的统一税率的状况。随着林区产业结构的调整和以木材“三剩”为原料的综合利用产品深精加工规模的扩大，对凡以“三剩”为原料的综合利用产品应全部免税，不能仅限14种(国税〔1991〕100号文件)，特别是对有利于森林资源恢复的税种实行退税、延期纳税或免税。而且，更重要的是要尽快制定林业征税、收费的法律规定，对林业的税费使用和管理实行法制化管理，以避免和杜绝擅自开口子、立名目、乱收税(费)、乱罚款、乱摊派等间题的发生，特别是对林业的减税让利政策，尽快到位，防止“中梗阻”。为此，要做到:(l)明确政策界限和功能。减税让利是合理而又必须的政策投入，而不是单纯的减税让利于企业，如，关于提高企业留利率，过去是统收统支，基本上是财政全收全支。改革后，提高了企业留利率(虽然不尽合理)，但是企业上交财政的基数却不减，而且逐年增加，把企业多创造出来的财富视为财政的让利，这是用过时的标准来衡量新事物，不符合改革情理，又如，提高折旧率，过去和现在都是补偿不足，可现在却把提高的折旧费也视为让利，这种把折旧费列入“税利”进行财政分配的作法属于吃老本的短期行为，还比如，关于税前还贷，这是改变统收统支后搞活企业的变通措施，因为税前还贷中已包含企业的留利，不能简单地认为是财政对企业的让利。(2)针对林业待点，建立一套新的经济分析方法和核算手段，使林业行业与其它行业发展相适应并具有可比性。一是建立一套完整的林业经济效益评价体系，以部门可比为主线，以反映资金使用效率为原则，为分析产业投资环境，制定产业发展政策服务;二是建立产业扶持基金，由国家统泼，专项使用;三是制定一个能够合理规划用材林生产，正确地选择林种、树种，确定科学的经营措施和获得最佳效果的资金来源定量分析方法，使这一方法在经济分析上是科学合理的，在执行中是硬性强制的，并且具有制度化、法律化效力。#p#分页标题#e#
第四，必须根据财政政策制定相协调的投资金融等配套政策。近几年，由于国家收紧银根，对林业的隐定发展，尤其经济体制改革带来了一定影响。因此，一是要制定一个稳定的林业金融政策，调整并完善投资政策，建立林业发展基金特别是营林专项信贷资金，逐步形成营林投入自我积累、自我发展、自我循环的新机制。二是妥延长还款期限，根据不同气候条件和不同林种，适当延沃林业项目贴息贷款的还款期或贴息期，按不同项目分别实行低或无息贪款，甚至减免或豁免，如对生产生活欠帐的基建投资实行豁免本息等。三是建议林业贷款实行政策性优惠基准利率，其差由财政或上级实行统一补贴解决，这些作法在国外已有成功的先例。四是积极创造条件建立全国林业专业银行，实行森林保险政策等。当前，重塑产业结构的关键，是匡正投资流向沿着国家颁布的产业政策倾斜，用投资的倾斜力冲撞不合理的产业结构，以投资结构的裂化组合带动产业结构的调整。就投资政策和投资部门而言，要坚定树立对林业投资的倾斜意识，根据产业发展的序列要求，制定林业投资贷款优先顺序，规划出林业重点产业投资贷款比例，使整个投资增量始终按照国家的产业政策有序分配，特别是针对投资项目与生产流动资金不同步的间题，建议国家在今后确定固定资产投资时应同时核定和安排所需的流动资金，不留缺口;同时，国家应重新核定企业流动资金定额，提高折旧率，以尽快改变企业技改贷款挂帐多、利息负担重的状况。
二、必须创造有利千政策贯彻实施的良好环境
政策贯彻实施的特点:一是广泛性。在对政策的学习和宣传之后，必然影响社会组织及其成员的行为，使社会环境发生相应的变化。二是动态性。政策的贯彻实施是在动态的社会环境中进行的，政策方案与客观实际之间，政策目标和政策手段之间，会经常出现不协调、不一致的状况，这就需要政策执行者不断地对政策进行调整和完善，并贯穿于政策执行全过程。三是统一性。即执行政策和决策过程是统一的，执行政策过程又是动态的，所以，政策执行决不是简单照章办事，而是不.同层次的执行者要根据政策目标的要求和自己所处的环境，选择并实行各自不同的执行措施，使决策和执行达到统一，以免造成“缺陷”。
所谓“政策缺陷”，是指政策选择不当，力度把握不稳不准，以及缺乏实施政策的有效手段与中介。因此，重要的是要有一个好的政策手段。而政策手段的选择，必须要考虑和创造一个符合林业经济运行的现实稳定的宏观政策环境，给林业企业提供强有力的政策支持，这种环境是林业经济运行中各种关系的总和，包括资源状况、管理体制、发展水平、社会背景等诸多因素，而这些因素都制约着政策手段的选择。现在一些地方经济管理部门、经济监督和经济杠杆部门，习惯于按条条框框办事，•搞“一刀切”，未能从扶植、培育林区经济出发，去“放水养鱼”、“先予后取”，结果使林业企业在实施国家优惠政策时，不仅比地方严得多、死得多，而且都不如一些乡镇企业。可见，林业政策的实施，牵涉到横向的各个部门，纵向的各级政府，需要有一个高层次的有决策权威的机构来协调各方面、各层次的权益关系，并作出综合决策，组织实施，以改变目前有制定和颁布政策的机构，但没有机构负责林业政策实施过程中大量的综合平衡、协调决策、监督实施工作的状况。当前，林业政策之所以落实不好，其重要原因之一就是中央和省定的政策与企业之间存在着“绝缘体”，即旧体制的弊端和政策、部门的主体固定及“刚性”利益的矛盾，特别是象林业这样一个多“婆婆”企业，由于利益的多元化，导致企业经营活动层层受阻，又由于地方政府和部门的财权事权界定模糊，企业和地方的矛盾较多。所以，中央应在政策制定中，既要注意政策的开发性，又要注意政策的规范性，只注重开发而忽视规范，政策再好也易出现负效应，尤其是在政策实施的同时，一定要规范好地方政府的行为，即规范好地方政府执行政策和皮用权力的范围和方式等，把执行政策的好坏作为中央政府对地方政府和部门政绩考核的重要标准之一与地方之间的“绝缘体”。，不断健全和完善中央和地方政策的制衡机制，尽快消除横在中央同时，中央在制定宏观政策时，也不能搞“一刀切”。现在企业存在“两怕”:一怕政出多门，政策“顶牛”、“卡壳”，互相打架，二怕政策多变，前后脱节，无所适从。为改变此种情况，当前重要的是决策部门要加强政策协调，不要各吹各
的号，各唱各的调，而是要一个“漏斗”下达，搞好政策衔接，尽快解决政策“悬空”问题，使政策尽快到位，同时，要抓紧组织力量对政策执行情况作一次全面检查，让中央关于搞活企业的若干政策的春风，真正变成政策到位的“及时雨”，为企业创造一个比较宽松的政策环境。地方政府的经济部门要找准拉置，真心实意为企业出力献策，排忧解难;企业应主动与地方政府部门联系。积极接触，及时沟通，争取多一些理解和共识。三、增强落实政策的科学性一是政策要有透明度。政策越清晰、明确，指导和约束作用就越强，越能发挥效力。同时要搞好政策导向，要突出解放和发展社会生产力，要体现主客观一致，稳定性与变动性相统一。要以科学、严肃、有效的政策系统为依托，要建立政策导向的制约机制，从而保证政策导向的有效性。二是政策要有稳定性。政策多变而不连续，必然导致企业行为不规范而出现短期化倾向。因此在调整政策时切忌急转弯。三是政策要有协调性。四是政策要有可操作性。五是政策要有权威性。最重要的是在清“三乱，的同时，也要彻底清理“土政策”，唯此“双管齐下’，才能尽快解决一些地方以“红头文件，等为名，对中央、省(区)给林业的优惠政策的阻滞和千扰，以保证政策的严肃性和权威性，进而才能保证林业优惠政策得以顺利实施而取得明显的政策效益。
执行和落实政策要行为规范化。要使政策执行人员行为规范，必须做到“四防四实”(防止官僚主义、防止教条主义、防止形式主义、防止自由主义，说实话、办实事、抓落实、见实效)，“德才”兼备，(以国家利益为重，提高干部的政策水平，一切从实际一出发，提高干部的管理水平，减少决策的盲目性，增强决策的科学性、系统性和可行性)。同时，还必须加强监控功能，保证监督行为规范。执纪执法机关要对政策制定和实施全过程进行监督，及时发现政策设计和执行过程中的违法违纪行为，并以有效的制约机制予以制止。所以，要求政策设计者具有现代化思维方式，预见性思考，全方位的系统观念，精通各种政策手段，善于逆向思维，确定合理适度的政策损益值。对政策执行者主要是要求具有较强的政策意识和执行政策的系统性、协调性和选择性能力，以避免出现“没有政策要政策，放着政策讨政策，有了政策不会用政策”的倾向，对政策客体主要是提高其对新政策的适应能力，消除逆反心理，增强心理承受能力，使其对政策作出积极反应。只要我们按着以上对策去办，就一定能够制定出符合林业实际的政策并能得以顺利实施，尽快到位，减少负效应，获得最佳的政策效益。由此，治危兴林的步伐就会大大加快，振兴林业的目标就一定会早日实现。#p#分页标题#e#