作者：程鹏 林高兴 单位：安徽省林业厅
1引言
1992年联合国环境发展大会以来,环境问题成为国际社会关注的热点问题,森林成为环境与发展的焦点,引起各国政府的广泛重视。基于此,德国联邦政府对发展中国家援助政策有所调整,对华财政援助的主要领域为环境保护、生态建设、农业发展和扶贫等。到目前为止,安徽、宁夏、河南等15个省市相继开展了22个中德财政合作营造林项目。在构建和谐社会的大潮中,我们致力于把中德项目建设成和谐林业项目,为生态建设,为人与自然的和谐、人与人的和谐、人与社会的和谐做出贡献(,2005)。建设和谐林业项目途径探讨,必须分析项目建设在林业发展中的意义、内容和已经取得的成就,项目在实施与管理中仍然存在的不和谐因素,找出解决这些不和谐因素的办法并严格实施,这样才能实现建设和谐林业项目的目标。
2建设和谐林业项目的意义
安徽省林业建设,目前正处于恢复发展的治理与破坏相持阶段,具有脆弱性、不确定性、不平衡性、反复性、艰巨性5个显著特点。具有两种发展趋向,一种是没有守住阵地,退回到治理小于破坏阶段,另一种是经过艰苦努力,度过相持阶段,进入治理大于破坏阶段。因此一定要把握好林业定位,突出林业特点,提高林业地位,要用科学的发展观来谋布局,求发展。通过和谐林业项目的实施,实现林业建设中人与人、人与自然、自然与自然和谐相处是实现林业可持续发展的关键途径。通过建设和谐林业项目,从增加林业投入,改进造林经营和保护技术措施,提高造林绿化成效,并推动林业经营体制改革,促进林业由粗放经营向集约经营转变,带动规模经营和林产工业的发展。同时培养大批林业科技管理人才,加速现代林业项目管理制度在林业实践中的应用,促进林业对外开放和与国际接轨。
3中德林业项目成就及其影响
中德财政合作造林项目通过造林、封山育林等生物工程措施,持续改善项目区生态与环境,减少水土流失,提高土地生产力和林木产值,加强基础设施建设,提高当地农民的生活水平。每个项目总投资包括德方援款600万～850万欧元,中方配套2000万～5000万元人民币,配套资金中约30%为农民劳务折抵。项目建设期为8～10年,营造林总任务约70万hm2,并建设了大量相关的配套工程等。以安徽省中德林业项目为例,1996年实施中德一期项目、2002年实施中德二期项目以来,安徽省已在项目区岳西、太湖、潜山、宿松、望江、东至、歙县、青阳、石台、铜陵10县营建防护林4.66万hm2,间伐和封山育林2400hm2,同时完成了项目计划的配套工程建设,包括苗圃、种子林、采穗圃、水土保持工程、监测(检测)培训设施、林业站、生物药厂、了望塔和林区公路等,还在造林地或封山育林地附近为农户建节柴灶、沼气池。项目还完成国内外咨询2000多人次,完成国际及国内培训2284人次,现场培训农民2万多人次。中德项目的实施,对项目区的生态、社会、经济的可持续和谐发展具有十分重要的影响。
3.1项目的实施明显提高了项目区的环境效益
通过大力营造混交林和封山育林,保留原有阔叶树;对经防林进行坡改梯,并建设完善了水保工程;建设沼气池、节柴灶,改善了农户的能源消耗结构。既使森林资源数量明显增加,又使森林质量得到明显提高,生态与环境明显改善,有效发挥了森林涵养水源、保持水土的功能。
3.2项目的实施明显提高了项目区的经济效益
项目的投入直接增加了相关农户的当期经济收入,使得经营经防林的农户经济收入逐年提高,而绝大多数项目农户对项目林的长远经济收益增强了信心。
3.3项目的实施明显推动了项目区的社会进步
项目实施所产生的生态和经济效益,使农户的造林积极性和环境保护意识得到明显提高,使众多农民的参与意识和可持续发展意识得到加强。同时,通过加强项目的基本建设,对改善项目机构的办公条件、提高项目机构的技术服务水平和经营管理效率,发挥了重要作用。
3.4项目的实施明显增强了能力建设
项目通过提供大量林业、社会经济、管理、水保、病虫防治等领域国际国内专家的咨询服务,引进了国际先进的营造林技术、经营管理理念和自下而上、多方参与的良性决策机制,有效提升了项目区乃至全省的项目机构、人员和广大农户的决策、林业经营管理和技术水平。
4存在的不和谐因素与对策
通过10多年林业外资项目的实施,安徽林业建设取得了一定的成就,但是从与建设和谐林业项目的要求相比,目前仍存在10个不和谐因素。针对这些不和谐因素,需要采取相应措施加以改进,实现建设和谐林业项目的目标。
一是存在部分地方争项目积极而实施项目不力的不和谐。需要采取的措施是:(1)在指导思想上,项目建设要与当地林业建设、经济建设的具体实践结合起来;(2)在项目内容上,要与林业、生态的自然规律和市场经济规律结合起来;(3)在项目管理上,要按照生态优先,生态、经济兼顾的原则,与以人为本的工作方式结合起来;(4)在项目实施上,要与解决“三农”问题结合起来;(5)在项目服务上要与能力培养、激励机制、政绩考核、职务晋升结合起来。
二是存在项目管理理念和机制与现行某些观念和体制之间的不和谐。需要采取的措施是:(1)提供大量林业、社会经济、管理、水保、病虫防治等领域国际国内专家的咨询培训服务;(2)根据项目《财政协议》制定“工程管理办法”“财务管理办法”“会计核算办法”“项目办建设标准”“项目监测办法”“技术指南”“合同样本”等,并汇集成册,便于
项目人员对照执行;(3)采用计算机管理,完善各类档案与图表,用高标准严格管理项目;(4)抓项目管理方法和机制的创新,研究创新项目管理方法和机制,提高项目水平(程鹏,2004)。三是存在项目要求规划、设计、施工的高度一致性与实际工作中存在不同程度的不一致之间的不和谐。需要采取的措施是:(1)规划设计人员从山场规划、树种选择、技术措施均尽可能地同农民充分讨论,实行自下而上、多方参与的决策机制;(2)参与式土地利用规划用“开放式”方法制定可操作的年度实施计划;(3)实行上级领导组与下级领导组签订行政责任状,保证工程建设内容、进度和质量;(4)重视项目的监测工作。项目的每一个环节都要有详细的监测数据,建立技术数据库、财务、合同、社会经济工作等档案。
#p#分页标题#e# 四是存在项目严格的财务管理、按期支付足额配套资金,与贫困县因财力不足而配套资金支付不及时之间的不和谐。改进措施是:(1)制定项目《资金管理办法》《会计核算办法》,印发项目《审计范围》,举办项目财务管理培训班,明确规定和要求。(2)项目资金单设专用账户,实行专户管理,专款专用。(3)签字报销手续严格规范。(4)项目建设费用实行报账制和审计制。(5)督促财政部门加大筹措力度,实现政府财政承诺。(6)县级配套资金进入省项目专户管理,按项目验收合格进度,与德方援款一起拨给县项目办,再支付至农户。(7)及时进行项目区农户接受项目支付情况的检查抽查(林高兴,2003)。
五是存在项目区没有做到适地适树、适种源、适品种的不和谐。需要采取的措施是:(1)要求项目规划和技术、管理人员与农民代表一起分析影响项目成功的主要因素,解决好建设内容、技术措施、投入保障机制与持续管护等问题。(2)根据项目建设条件和要求程鹏等:建设和谐林业项目途径探讨选定项目区并与农民座谈,充分了解农民的现有土地使用状况和需求。(3)规划设计人员提出项目建设内容与技术措施,供农民讨论、选择。(4)规划设计人员与农民到实地商讨并确定项目建设内容与技术措施。(5)与愿意参与实施项目农民签定合同,明确责权利,适时组织实施,兑现支付(林高兴,2004)。
六是存在项目区群众为了追求林产品更高的经济价值,砍除天然植被营造人工纯林的不和谐。需要采取的措施是:(1)项目设计的造林模型要求营造针阔混交林;(2)保留新造林地的原有阔叶树;(3)在封山育林中补植阔叶树;(4)对经防林的建设,要求坡改梯,并实行乔灌混交造林;(5)建设沉沙凼、截洪沟、防护墙、谷坊等水保工程,实现以生物措施为主,辅以工程措施,更好地防止水土流失。
七是存在项目区不当的人工经营措施导致地力退化等不和谐。需要采取的措施是:(1)森林经营规划和施工设计,必须经过县林业主管部门审批;(2)严格按照设计施工,实行“目标径级法”进行人工林采伐和经营管理,实行“目的树种优株培育法”进行天然林抚育间伐;(3)技术人员要为林农做好技术服务;(4)施工中和施工后都要有技术人员进行严格检查验收;(5)落实抚育间伐限额,对所确定的抚育间伐单位的采伐限额进行监控。
八是存在自然界生物多样性减少的不和谐。需要采取的措施是:(1)设计营造多树种、多林种、多功能针阔混交林和乔灌草结合的复层异龄林;(2)全面禁止炼山整地,实行块状整地和块状抚育,保留原生的有价值的天然树种;(3)收集当地适生的乡土树种,建立生物多样性保护林。
九是存在破坏生态系统稳定性的不和谐。需要采取的措施是:(1)通过营造林生物措施和水土保持、节能等工程措施恢复植被;(2)大力保护野生动物繁衍生息,禁止乱捕乱猎行为;(3)培育当地群众环境保护意识,减少在植被保护区的人为活动。十是存在导致森林病虫和其他有害生物入侵的不和谐。需要采取的措施是:(1)通过营造近自然多树种混交林促进森林健康,增强森林自身抵御病虫入侵能力;(2)由项目资助,生产毒签防治杨树天牛、生产白僵菌防治松毛虫,挂鸟巢招引益鸟等人工辅助措施;(3)培育有抵御病虫入侵的抗性品种等。