一、生态补偿机制的涵义 生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。更详细地讲，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。 二、生态补偿机制的制定原则与模式 （一）生态补偿机制制定原则 1.“谁保护谁受益”原则。这是针对保护者而言的一条原则。生态保护是一种具有很强外部经济效应的活动，如果对保护者不给以必要的补偿，就会导致普遍的“搭便车”行为，出现供给的严重不足。解决的办法就是按照庇古理论，对产生外部经济效应者提供相应的补贴，使生态保护成为投资与收益对称的经济行为，使环保成果转变为经济效益，激励人们更好地保护好生态环境，从而达到保护生态就是保护生产力的境界。 2.谁受益谁付费”原则。这是针对需求者而言的一条原则。鉴于生态保护的受益主体往往很难确定，因此政府应当成为补偿的重要的主体之一，但是随着技术的进步，在很多情况下，还是能够通过一些手段来确定受益者，那么由受益者来作为补偿的主体不仅是可能的而且也是必要的。（二）生态补偿的模式 1.公共支付体系。公共支付体系指政府提供项目基金和直接投资的补偿支付方式，是当前中国生态补偿机制中的主要模式。这种补偿方式属于政府主导，主要通过纵向和横向财政转移支付的方式完成，这种模式又可以分为国家项目补偿和地方政府主导的生态补偿。 2.自发组织的市场交易模式。这种方式是指生态服务受益方与提供方之间的直接交易，包括水权交易、异地开发、直接购买土地及其开发权、环境协议等方式，这种交易方式市场化程度较高，以市场主导补偿标准和方式。 3.开放的贸易体系。在政府限定了某项指标需要达到的环境标准后，没达标和超标的部门可以对指标进行交易，如碳排放量交易等。 三、天津市生态补偿机制构建现状 （一）区域间生态补偿工作逐步开展 1.引滦水源保护工程。天津市地处海河流域下游，受地理环境和降雨特点的影响，城市用水主要依靠上游水库供水。保护引滦水源对经济和社会发展具有非常重要的意义。2008年11月，津冀两省市签署了《天津市人民政府河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》明确提出要加强水资源保护合作。2010年5月，津冀政府在双方合作备忘录基础上，又签署了《天津市人民政府河北省人民政府关于进一步加强经济与社会发展合作会谈纪要》，天津市引滦水源保护工程专项资金拟在2009—2012年每年2000万元的基础上，从2011年开始每年增加1000万元，时间延长至2014年。为科学、规范安排专项资金，天津市发改委会同市有关部门及唐山市、承德市发改委，组织编制了《引滦水源（河北省境内）治理和保护规划》，推动实施引滦水源的保护工程。截至2011年11月份，天津市已经确定了以取消潘、大水库网箱养鱼、污水处理厂及管网建设、垃圾处理厂建设，以及河道尾矿砂综合治理为重点的32个项目，并予以专项资金支持。专项资金按照施工进度拨付，目前，项目进展顺利，建成后可对引滦水源水质改善起到积极的作用。同时天津市还在争取将引滦水源保护纳入到国家生态补偿机制架构内，促进区域间水源地的保护合作。 2.京津风沙源治理工程。依据国家《京津风沙源治理工程规划》（2000－2010年），天津蓟县被列为京津风沙源治理-燕山山脉水源保护与治理工程范围，截止到2010年，规划工程建设任务已按年度投资计划全部完成。共完成投资16188万元，该工程的完工对天津市的风沙治理工作起到了积极的推动作用，有助于天津市空气质量的改善和生态环境保护。 （二）市内生态补偿工作初步开展 1.支持蓟县发展绿色经济。蓟县是天津市唯一的山区县，近几年，根据天津市对蓟县历史文化名城和京津冀旅游、生态新城的功能定位，蓟县采取了很多措施保护生态环境，促使蓟县生态环境日益优化。但以牺牲当地短期利益换取全市生态环境优化的建设思路也为蓟县当地经济发展带来了不小压力。2010年，地区生产总值209亿元，地方一般预算收入10.9亿元，占全市1%。农民人均纯收入10998元，比全市平均水平少800元。按照国务院关于深入贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，改善农村民生，加强城市水源地保护，全面建设小康社会的部署要求，天津市对蓟县发展提供倾斜政策，连续三年对于桥水库区安排后期基础设施项目，扶持围绕水库移民、小城镇建设、旅游业发展、交通基础设施建设、重点项目建设、生态建设和创新县域经济统筹发展模式研究等方面持续加大扶持力度，以绿色经济为发展方向，支持蓟县生态保护与经济发展的同步共进，增强蓟县的生态功能，促进全市城乡统筹、协调发展。 2.探索出台七里海生态补偿方案。七里海湿地位于天津市宁河县西南部，是1992年经国务院批准的天津古海岸与湿地部级自然保护区的重要保护对象，自然资源丰富，被誉为京津地区最大的“绿色肺叶”。按照国家有关法规和规范性文件的要求，七里海湿地核心区的苇地受到了严格的控制和保护，当地农民只能种植芦苇和与湿地生态系统相关的作物。由于近年来芦苇价格走低，棉花、玉米等旱田农作物的价格却持续走高，七里海湿地的农民收入一直得不到提高，农民毁苇种田的呼声比较高。如何做到湿地保护与农民增收并行不悖成为政府亟待解决的问题。 四、天津市生态补偿机制构建与实施存在的问题 （一）全市范围的生态补偿机制尚未完整建立 天津市生态补偿机制的构建仍处于起步阶段，实施范围局限在局部试点，全市范围的生态补偿机制尚未建立，全市统一的实施办法尚未出台，生态补偿基金的平台未建立，全市范围的生态补偿工作还未全面有组织的展开。而同为直辖市的北京、上海，则已迈出实质性的步伐。上海市较早着手于生态补偿机制的构建工作。2009年，上海市政府颁布了《上海市人民政府关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见》，同步出台了《生态补偿转移支付办法》，2011年又对办法进行了修订。北京市委、市政府则在2004年，印发了《北京市人民政府关于建立山区生态林补偿机制的通知》，在此基础上，2010年，北京市政府印发了《关于建立山区生态公益林生态效益促进发展机制的通知》，重点领域的生态补偿工作基本可以做到“对号入座”，有规可依，生态补偿机制初步建立。#p#分页标题#e# （二）模式、资金来源单一 目前，天津市所实施的生态补偿项目其资金来源均为政府财政转移支付的模式，属于地方政府主导的生态补偿。从财政支出来看，天津市除了预算内的财政资金以外，缺乏利用其他灵活的政策手段来引导和激励市场经济主体发展生态经济。而根据国内外的实践来看，国债资金、开发性贷款，以及国际组织和外国政府的贷款或赠款，都可以作为生态补偿资金的来源，在实践中也取得了较好的效果。此外，市场竞争机制在生态补偿中也可起到重要作用，政府完全可以利用市场手段和经济激励政策来提高生态效益，目前天津市通过成立排放权交易所迈出了生态补偿市场模式的第一步，接下来还有很大的市场空间。 （三）生态补偿标准设定存在难题 从理论上讲，直接投入与机会成本之和应该是生态补偿的最低标准。生态保护者为了保护生态环境，投入的人力、物力和财力应纳入补偿标准的计算之中。同时，生态保护者为保护生态环境，牺牲了部分的发展权，这一部分机会成本也应纳入补偿标准的计算之中。但由于机会成本是未发生的成本，只能是估算值，在实践中往往难以决断，成为生态补偿机制构建中的难点。 （四）政绩考核机制尚未相应调整 世界各国都以GDP为核心建立起国民经济核算体系，这也成为我国政府绩效考核的重要指标。但是，这一核算体系有严重的缺陷，主要是没有真实反映人类活动对自然生态环境的侵害及修复的补偿成本；没有计量自然资源存量消耗的成本以及替代资源的研究和生产成本等。而实施生态补偿的地区出于保护自然环境、集约利用资源的目的，GDP不能作为发展的唯一目标，甚至为了保护生态，要以放弃短期经济发展为代价，因此以GDP为导向的政绩考核机制并不适合实施生态补偿机制的地区，应根据生态补偿机制的特点制定相应的政绩考核机制。 五、构建天津市生态补偿机制的政策建议 （一）尽快出台天津市生态补偿机制办法 生态补偿机制是一种社会利益调整和制度的创新，涉及各地区和各部门的直接利益分配，涉及经济体制的许多方面。生态环境作为公共物品必须由政府负责协调各方，必须通过国家立法、区域立法等刚性约束来支撑。目前天津市的生态补偿机制构建工作仍处于无法可依的状态，建议以天津市政府牵头，各个区县政府参与，组成生态补偿机制建设委员会，尽快出台天津市生态补偿机制办法，建立系统完善、科学可行的政策措施，将生态补偿机制的指导思想、主要原则、基本框架、配套措施等确定下来，在市级政策层面运行总结，不断完善，从而使天津市的生态补偿工作走上有组织可持续的发展轨道。 （二）建立生态补偿机制的财政投入政策 环境是公共产品,是公共财政支出的重点,建议市级财政设立生态补偿机制专项资金,并列入财政预算予以保证。重点向欠发达区县、重要生态功能区、流域源头地区和自然保护区倾斜。同时各级政府应充分运用财政贴息、投资补助、排污收费等投入渠道,吸引社会资金投资生态环境。积极利用国债资金、开发性贷款,以及国际组织和外国政府的贷款或赠款,形成多元化的融资体制。 （三）确立与物价联动的生态补偿标准 目前，在我国的实践案例中，使用因素法制定生态补偿标准较为常见，上海市、浙江省等地均将因素法写入了本省市的生态补偿具体实施办法中。以上海市公益林生态补偿为例，某区县公益林生态补偿=年度公益林转移支付总额*（该区县公益林面积占比*0.5+该区县公益林分级养护面积比重占比*0.2+该区县林业支出比重*0.2+工作考核等级分值占比*0.1）*补贴系数，其中公益林面积、公益林分级养护面积、工作考核等级分值由市绿化市容局提供，林业支出按照区县财政决算确定，各项指标的权重系数则由政府制定。通过因素法，数据来源清晰准确，计算方法简单明了，操作性较强，可供天津市借鉴。 （四）注重发挥生态补偿资金的产业引导作用 加强规划引导，加大政策、资金、项目等方面的支持力度，以“技物结合”为主要补偿方式，采取产业扶持、技术支持、认证培训相结合，加大污染防治新技术、新工艺开发和应用的资金支持力度，变“输血补偿”为“造血补偿”，支持生态功能区充分发挥生态环境优势，培育绿色经济产业体系，使其成为循环经济、生态经济和低碳经济的特色经济增长点。
