城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，城乡一体化战略是突破城乡二元格局、促进经济社会和谐发展的一次重大而深刻的社会变革，它旨在通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，使整个城乡经济、社会、生态，全面、协调、可持续发展。城乡一体化是一个多要素、多层次的复杂系统，它涉及社会经济、生态环境、文化生活以及土地利用等方方面面，本文仅就在现代化和城市化发展的大背景下，如何正确认识和处理好城乡一体化建设与林地保护利用的关系进行研究和探讨。 一、城乡一体化建设对林地保护利用的影响 （一）城乡一体化建设对林地的需求增加 土地是一切社会发展进步的载体。我国虽然幅员辽阔，但耕地林地比重小，难以利用的土地比重大，后备土地资源不足，人地矛盾尖锐，土地是制约城乡一体化的关键因素。随着工业化、城镇化步伐的加快，各项建设对土地的需求增加，加之国家出于粮食安全的考虑对耕地保护力度的加大，大量的用地项目大规模地向林地转移，林地成为满足城乡一体化建设所需的重要的土地资源库。根据国土资源部门提供的资料显示，“十一五”期间，全国征占用林地总面积及所占全部新增建设用地面积的比例总体上都呈逐年上升趋势。“十二五”及今后一段时期，随着城乡一体化的推进，我国将进入更大规模的工业化和城镇化高速推进的发展阶段，城乡居住环境改善、交通等基础设施建设、现代农业与工业的对接形成的加工业、自然资源的商业性开发建设等，各行各业对林地资源的需求都呈现出继续增长的势头，并且其需求范围越来越广，需求面积越来越大，林地保护利用面临新的压力。 （二）城乡一体化建设对生态环境的承载能力提出了新的要求 一方面，随着我国城乡一体化建设的进一步推进，城乡工商业更加发达，人口密度增加，人口相对更加集中，客观上也就对生态环境的承载能力提出了新的要求。只有根据包括森林资源在内的自然资源与环境的实际承载能力来确定人口与社会经济的发展速度，才能真正解决资源、环境、人口与发展问题，在实现城乡一体化的同时实现环境与生态系统的良性循环以及人与自然协调、社会和经济的可持续发展。另一方面，随着我国经济发展和社会进步，从城市到农村，人们越来越体会到，生活质量的高低仅仅用经济收入的多少来衡量是远远不够的，还必须学习、工作、生产、生活在良好的生态环境中。森林保持水土、调节气候、净化空气、降低噪音、美化环境的功用越来越为人们所广泛认识，崇尚绿色、融入自然、打造宜居环境正在成为全国人民的共识，人们主观上对居住环境的生态承载能力也提出了更高的要求。 （三)城乡一体化建设可以有效补充林地在 城乡一体化建设中，绿化美化和生态建设越来越成为城乡居民的基本诉求，越来越成为城乡一体化建设不可或缺的重要内容，在进行各项建设时严格规定建筑密度、容积率、绿地率等，并在实施配套绿化工程的同时，积极实施废弃地的植被恢复和复绿工程，实行基础设施建设和生态绿化建设两手抓。城市中如雨后春笋般涌现出的更多的公园、绿地，出现了越来越多的“城在林中，林在城中”的绿色城市、森林城市，而农村也大力推进道路、村庄、坑塘、荒地绿化，以用材林围村、果树入院、闲置地建休闲绿地，涌现出越来越多的生态新村和绿色村镇。绿色城市、绿色村镇、绿色通道和绿色屏障的建设，为城乡增绿添绿，形成了全新的互相连接的城乡一体化的绿化网络体系，既增加了绿地，提升了城乡绿化水平，使城乡绿化覆盖率、绿地率大幅度提高，同时也增加了林地，是对林地资源的有益补充。例如：对废弃的堆场料场、工场矿山实施的植被恢复，对农村人口转移后废弃的山区村庄的复绿工程等都是对林地的积极有效的补充。 （四）城乡一体化建设对林产品的需求量增加 在城乡一体化建设的进程中，城乡人民生活水平、消费水平不断提高，工作和生活环境逐渐改善，对林产品的需求量不断增大；同时随着城乡林业产业布局一体化的进一步推进，林业产业结构及产业布局渐趋合理，逐步形成种植、收购、加工、生产、销售、服务一条龙，更加畅通的产销渠道再加上更加便捷的融资服务和科技支撑等，这些都在一定程度上带动了林业企业的发展壮大及其加工能力、生产能力的提高。林业产业在城乡一体化建设的进程中保持良好的发展势头，但另一方面也对增加原材料的供给提出了挑战，不能让原材料来源问题成为制约企业发展的瓶颈。要解决好这批企业原材料的供给，必须在维护和促进区域生态环境建设的前提下，在生产企业周边的宜林地区，加大原料林生产基地的建设力度，保证林业产业的可持续经营。正是在这个意义上我们说城乡一体化建设对林地的保护和利用有促进作用。 二、林地保护利用对城乡一体化建设的基础支撑作用 林业建设是城乡一体化建设的重要组成部分，在推进城乡一体化战略中，肩负着重要使命。林业作为一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林业产业发展的双重任务，保护和利用好林地对于促进农民增收，缩小城乡差别，加快和推进城乡经济社会统筹发展，实现城乡一体化发挥重要作用。 （一）加强林地保护利用可以保障城乡一体化建设用地的基本需求 近年来，随着经济社会的快速发展，林地转为建设用地的规模不断扩大，如果不加限制地新增加建设用地规模，是我国有限的林地资源供应所远远不能满足的。因此我们制定林地保护利用规划，正是为科学、合理、规范地使用林地提供制度依据，我们提倡在保护林地的基础上进行科学合理地利用，加强对征、占、用林地的管理，逐步形成“总量控制、定额管理、合理供地、置换补偿”的林地使用机制，有效地监管和遏制毁林开荒、蚕食林地和非法占用林地，正是为了切实保障城乡一体化建设中，国家能源基地、部级电网、油气干线管网、干线公（铁）路、港口、机场、水利工程等基础设施建设及其他公共建设的必要用地和合理用地，满足城乡一体化建设用地的基本需求。#p#分页标题#e# （二）加强林地保护利用对优化城乡一体化建设的产业布局有前瞻性的引导作用 加强林地保护利用，制定林地保护利用规划，在工程建设项目可行性研究阶段，即设立预审环节，建立林地征占用的勘验制度，积极参与工程规划选址、方案确定工作，坚持按照“工程建设必须尽量保护林地，尽量少伐移林木”的理念，及时提出合理化建议，与规划部门、建设单位积极协调，进一步优化产业布局优化设计方案，尽可能减少因工程建设占用征收林地的面积，引导他们在规划选址选线这一源头就尽可能地避让生物量较大的林地，最大限度地控制森林、林木移伐数量，从而科学合理地安排林地利用的结构与方向，节约集约用地，切实优化林地资源效能配置，切实保障生态环境的承载能力，切实保障城乡经济发展的同时人居环境得到改善，使城乡一体化建设走可持续发展的道路。正是在这个意义上，我们说加强林地保护利用对优化城乡一体化建设的产业布局有前瞻性的引导作用。 三、正确把握城乡一体化建设与林地保护利用关系的措施和建议 (一)纳入经济社会发展全局，统筹兼顾，良性互动 如上所述，城乡一体化建设与林地保护利用都是经济社会发展的必然要求和重要内容，二者并非截然对立而是矛盾的统一。城乡一体化建设虽然要占用部分林地，增加了林地保护的压力，但也为加快建设生态防护林、环境保护林、风景林、经济林、用材林等提供了发展的动力和良好的契机；林地保护利用虽然对建设项目乱占林地是一种限制和约束，却能够保障城乡一体化建设用地的合理用地并对优化城乡产业布局有前瞻性的引导作用，因此应当把它们纳入经济社会发展的全局来考虑，统筹兼顾，注意统一性和整体性，不能顾此失彼。在制定土地利用总体规划、城乡一体化规划时要以生态为重，充分考虑林地保护利用、生态建设、林业产业发展的要求，既要满足经济与社会发展的当前需求，又要留足后人的生境空间，确保持续发展、长远发展的需要；同样，在制定林地保护利用规划时也要充分考虑满足城市规划、乡村规划、城乡一体化规划的要求，科学分析和预测城乡一体化建设经济和社会发展对林地的需求，综合分析林地可供给能力及资源动态变化趋势，制定林地保护利用的具体目标，建立符合区域经济发展特点和林地资源利用效益最大化的林地保护利用优化体系，对林地资源的保护进行时序和空间上的精确安排。在具体实施的过程中，更要注意与国土规划部门的上下联动，与其他相关部门之间的横向互动，要加强协调和衔接，做到互相促进、互为补充，使城乡一体化建设与林地保护利用都按照各自的要求得到发展，并为经济与社会持续发展提供坚实保障。 （二）引导节约集约用地，维持林地占用与生态恢复新增林（绿）地的动态平衡 城乡一体化建设必须节约集约使用林地，主要包括了三层含义：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占林地；二是集约用地，每一宗城乡建设用地都必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。在城乡一体化建设中，要确保林地占用与生态恢复新增林（绿）地的动态平衡，具体做法上，首先要在保障国家基础设施建设及公共建设用地的同时，引导建设项目节约使用林地，并适当配套绿化工程，扩大防护林地面积。其次要控制城乡建设使用林地规模，限制工矿开发占用林地，规范商业性经营使用林地，尤其矿山用地要实行生态优先、缴费使用、保障恢复、占补平衡政策，禁止私挖滥采、无序开发。总之通过行政、市场等手段引导建设项目节约使用林地，控制多占、浪费林地等行为，保持城乡建设使用林地与生态恢复新增林（绿）地的动态平衡。 （三）完善管理体制，强化生态补偿，积极补充林（绿）地 一是建立和完善生态补偿机制，以统筹城乡协调发展、兼顾经济建设与生态环境建设为主线，以体制创新、政策创新和管理创新为动力，坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，因地制宜选择生态补偿模式，不断完善政府对生态补偿的调控手段，同时要充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制，健全政策法规，努力实现生态补偿的法制化、规范化，推动我国城乡一体化走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。二是理顺和完善管理体制，克服多部门分头管理、各自为政的现象，加强部门、地区的密切配合，形成合力。设立生态补偿专项资金，整合生态补偿资金和资源，拓宽资金渠道，逐步加大补偿力度，确保所有被征用占用的林地都得到补偿，确保补偿资金真正用在补充林地建设绿地上面。三是积极培育恢复、造林绿化、修复生态，多种途径增加林地资源；积极推进森林省、森林城市、森林社区、森林乡村建设，拓展绿色生态空间。四是加强宜林闲置地整治，对政府收回的闲置土地，原属于林地的，应当优先用于林业生产经营活动；加强废弃工矿、废弃山区村庄及村中空闲地的整治，对其中坡度25度以上的，应按照宜林则林的原则，优先用于植树造林。 （四）建立城乡一体、绿（地）林（地）统筹的评价体系和管理机制 1.建立城乡一体、绿林统筹的评价体系。由于近年来生态建设重要性的深入人心，全国各地创建森林城市、园林城市、打造宜居环境蔚然成风，城市兴建了越来越多的绿色生态屏障林、滨江公园林、亲水平台林、园林林、风景林、广场绿地、小区绿地、单位绿地等，这些城市绿地在生态、减灾、景观、文化、休憩等方面发挥着重要作用，但林业部门在统计林地时，却没有把它们计算在内，这是不甚合理的。如果建立一个绿林统筹的指标，一方面可以更科学地对生态效益进行评价；另一方面，城市化的发展占用了多少林地，应该在新建基础设施、新建科技园区、新建小区时通过绿化美化和道旁植绿等方式至少补充多少林木，如果建立一个绿林统筹的指标，则可以更科学地估算需要补充的林地面积，多种途径补充林地，更好地实行占补平衡。#p#分页标题#e# 2.建立城乡一体、绿林统筹的管理机制。从经济和社会发展的必然趋势来讲，我们要突破计划经济时代城乡二元对立的发展格局，“从生态立国、绿色发展”的战略出发，我们也应该突破过去由于部门分割带来的绿地和林地、绿化和林业的分割。因为城市绿地和乡村林地本来就是生态体系中不可分割的组成部分，二者都是生态建设的重要内容，建立城乡一体、绿林统筹的评价体系和管理框架，有助于更好地实现林地的多功能效益，有助于在规划、建设、管理各个环节实现绿林相互融合、协调推进，从生态建设的全局出发构筑“城市绿景、平原绿网、山区绿屏”的城乡一体化的生态网络体系，有利于对城乡绿地、林地进行更加科学有效的管理，使各类要素合理配置、有机融合，建立城市与乡村之间功能互补、分工协作的绿林体系，有利于加强城乡在生态上的联系，促进生态系统全面协调发展。
