作者：林芳新 单位：福建省大田县人民检察院
随着社会进步和历史的发展，特别是依法治国成为治国安邦的方略，对公权的监督和制约，尤其对行政权的监督与制约已成为法制社会的要求和法制文明的重要体现。行政监督的成效直接影响社会经济发展和法治建设的成果，关乎依法治国的成败，因此，加强行政监督、完善国家监督体系必然成为改革发展的重大课题。
一、行政监督体系
行政监督以监督主体为标准可分为:(l)行政机关内部的监督，即自我监督。一般行政机关内部都设有监察部门，对行政机关内部的活动实行纪律监督或建立内部制约机制，行政机关内设机构相互监督、相互制约。(2)行政系统上下级的监督，主要是上级对下级工作的检查，以及行政复议。(3)其它行政机关对某一特定行政机关、特定行政处罚的专门职能监督。如审计监督、监察、财务监督、税务监督等。除上之外，其他影响行政监督的相关监督行为还有:
(一)司法机关的监督
按照司法最终裁决原则，当事人对行政处罚存在异议，可以诉诸法律，即行政诉讼。法院通过维持、撤销或改变行政处罚决定对行政行为进行司法监督。
(二)其它社会力量的监督
其它社会力量的监督虽不是法定监督，在直接效力上弱于行政机关和司法机关的监督，但其意义重大。具体有:1.政党(组织)的纪律监督许多行政机关的工作人员同属于某一党派或组织，通过政党(组织)的纪律、章程规范其成员的行为，尤其执政党对其成员的约束，能够间接实现对行政行为进行监督。2.新闻舆论监督民主政治的现念赋于新闻舆论某种特殊的社会地位，新闻舆论对行政行为的公开，能够使错误的行政行为受到强大的社会压力，迅速得以纠正。3.其它社会团体和公民个人对行政行为的监督社会团体和个人通过检举、揭发、批评、建议等方式向行政机关和有权监督机关反映，促使行政机关及时发现错误，加以纠正。
二、行政监督的特点
(一)行政监督的广泛性
长期以来我国的国家管理主要采取行政管理的模式，无论是国家机关内部机构的设立，还是各机关的管理、人员配置等都离不开行政模式。尽管法官法、检察官法早已公布实施，但是对检察官、法官的管理以及检察机关、审判机关的内部管理还是基本套用行政管理模式，甚至许多事业单位的管理也是如此。行政管理必然伴随着行政监督，因此，行政监督遍及所有机关、企业、事业单位。介人面涉及社会、经济、文化等领域。检察机关作为国家法律监督机关，其监督的范围限于诉讼过程，仅对诉讼活动实行监督。因此，行政监督与其他国家监督相比具有明显的广泛性。
(二)行政监督的主导性
由于中共党员在公职人员中所占的比例大，为便于监督，行政监督与党纪监督具有关联性，最典型是纪检监察，实际是一套人马两块牌子。加上“双规”措施的巨大威慑，强化了行政监督的力度。使行政监督在国家监督体系上居于主导地位。
(三)行政监督的主动性
行政监督是对行政权行使的全面监督，贯穿于行政行为始终，不但对行政行为存在的问题进行事后监督，同时也对行政的起始行为进行监督。如纪检监察介人工程招投标、政府采购招投标等，都是对行政行为始点的监督。
三、当前行政监督存在的问题
(一)问题
由于行政监督的特点决定行政监督对我国经济建设和社会发展起到积极的推动作用，但由于体制和机制存在的问题也暴露其弊端，因其弊而出现诸多问题。
1.监督力度不足
一些行政单位为了本地方、本单位、本部门的利益，不严格依法、依规、依章办事，有法不依、有章不循，在行使行政权过程中不依法审批、不依法处罚的现象严重，给国家和人民的利益造成重大损失，从土地监管的情况看，全国近7年内失去耕地达1亿亩。根据土地管理法规定，土地征用后两年没有建设应当收回，但事实上大量被圈占的土地长期荒芜，致使许多农民失去了赖以生存的土地，成为无地可种、无业可就、无社会保障的“三无人员”，给社会的安定、稳定造成极大威胁。仅2003年国土资源部查处土地违法案件达到162000件，而得到处理的不足百分之一。究其原因，既有审批不当，也有查处不力;既有行政监督不力，也不乏土地管理部门及其工作人员不履行或不认真履行职责的行政不当行为和违法行为;既有失职、读职也有贪赃枉法。
2.监督滞后
一些行政机关及其工作人员怠用、滥用行政权，违法行使审批权、滥用处罚权。由于不正确行使行政权，致使土地资源、林业资源、矿产资源以及其他资源遭受严重破坏，安全生产责任事故屡屡发生，严重威胁群众的生命、财产安全，造成不良的社会效果。2005年最高人民检察院读职侵权检察厅派员介人调查死亡人数在30人以上的特大矿难事故就达12起，最多的一起导致214人死亡。许多事故隐患本该及时发现，但由于监督滞后，致使重大事故频频发生。
3.监督效果不理想
由于监督不力，监督滞后，致使监督效果不理想。从药品生产企业不断暴出的重大事件，不难看出监督体系存在的漏洞和监督效果，在黑龙江哈药二厂制售假药导致n名患者死亡之后不久，卫生部又发出紧急通知，要求各地停止使用上海华源股份有限公司安徽华源生物药业有限公司生产的“欣弗”注射液。此前全国各地不少患者在注射欣弗后产生严重不良反应，多人不幸死亡。这些生产企业都是通过国家质量认证的企业，为何一而再，再而三接连不断发生重大安全事故，在事实面前任何人都不可回避监督效果问题。
(二)主要原因
存在以上现象的主要原因主要有以下几点:
1.行政监督自成一体
由于行政监督与其他国家监督体系不接轨，信息不能互通，致使行政监督与法律监督和其他监督脱节，行政监督自成一体，成为不受监督的监督。从而影响了行政监督的效力和国家法律监督的职能发挥。目前我国法律监督仅限于诉讼监督，包括立案监督、审判监督、刑事执行监督。检察机关的“审视”范围只限于诉讼环节。行政机关作为法律执行机关，是否正确统一执行法律，法律监督机关无法对其“审视”。法制的统一应当包括各种法律、法规、规章执行的统一，司法机关应用法律要统一，行政机关执行法律也要统一，检察机关监督法律的正确统一实施，只限于诉讼的监督，不难看出其监督职能的欠.缺。由于权力配置失衡，使行政权失去应有的监督，行政监督成为行政行为的终端监督。虽然行政诉讼是行政争议的司法救济，但这种救济是行政相对人不服行政裁决的救济渠道，但行政人员的在行使职权过程中的犯罪行为，由于法律监督范围的限制难于发现，因此行政人员读职犯罪发现难的问题已成为法律监督的“瓶颈”制约。#p#分页标题#e#
2.行政监督独立性不强
行政监督权与行政权是从与属的关系，行政监督权属于行政权的重要组成部分，它与行政审批权、行政许可权等权种一样，是行政权八大权种之一，离不开行政首长负责制的制约。如国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，该规定第一条规定“为了保证行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件，依法惩治破坏社会主义市场经济秩序罪、妨碍社会管理秩序罪以及其他罪，保障社会主义建设事业顺利进行，制定本规定。”规定下发后仍有一些行政执法机关不移交，有的因拘私舞弊不移交，有的则为本单位、本部门的利益，以罚代刑不移交。按理说各行政执法单位都设有纪检监察部门，对行政执法实行监督，最容易发现问题。可是，由于各行政执法机关的纪检监察部门是该机关的内设机构，要服从该机关的统一领导，纪检监察人员要服从行政长官的命令，且各内设纪检监察部门的工作人员其工资福利都在本单位，从而造成监督者与被监督者利益共存，形成行政执法与行政监督一体化，最终造成监督职能的弱化、虚化。
3.行政监督人员的业务素质还不适应形势发展要求
一是近年来我国的立法工作有较大发展，制订了大量的法律法规，这些法律法规涉及各行各业，涉及面宽、行业性强，要取得确实有效的监督效果，监督人员必须具备较好的法律知识、行业知识和专业调查知识，具有较强的调查能力和法律应用能力。但是，目前行政监督人员绝大部分人员来自行政人员，法律专业、侦查专业的人才极少。有些人员虽然具有行业知识，但缺少法律应用能力和专业调查能力;有的虽然具有法律专业知识和调查能力，但缺少必要的行业知识，不具有“三位一体”的知识结构。二是随着社会不断进步和改革的深人发展，新的行业知识不断出现，对行政监督提出新要求。如股指期货即将上市，证券监督部门的人才需要补充，在岗人员的知识需要更新，知识结构需要不断完善，但由于行政编制的制约，新的人才得不到及时补充，在岗人员又培训不足，经常出现外行监督内行的尴尬局面。三是认识偏差。绝大部分人只认知贪污、贿赂的危害性，认为中饱私囊是腐败行为，而不把玩忽职守、滥用职权、询私舞弊犯罪当作腐败，不认识读职犯罪的严重性、危害性、打击的必要性，总认为因公犯罪可以谅解，即使造成再大的损失也可以理解，心里狠不起，不把犯罪当犯罪。于是出现不想办、不敢办、不会办的现象。从近年来司法实践看，纪检监察机关移送的案件几乎都是贪污贿赂案，移交读职侵权案少乎其少，其他行政监督部门更谈不上移交。
四、完善行政监督的几点设想
(一)改革行政监督结构，提高行政监督能力
把监察、审计等行政监督机构合而为一，建立行政监督中心机构，实行行政监督体制一体化。其意义:一是提高行政监督机构的独立性，减少干扰和阻力，强化行政监督职能;二是整合现有各行政监督机构职能，避免各自为政，资源分散，极大丰富行政监督手段，聚合监督力量，增强监督力度，提高监督效果;三是便于群众举报和案件统一受理、管理、处理，避免一案多投或同一事实涉及多部门的分头管理;四是利于调查，节约调查成本;五是便于司法机关沟通联系，减少因部门分散造成信息分散、联系不便，加强行政监督与法律监督和其他国家监督机构的联系。鉴于体制的现状，可以考虑分步进行，建立以监察厅、局为核心的行政监督职能体系，领导各行业、部门的行政监督机构，统一领导行政机关、司法机关和其他国家机关的内设纪检监察人员，所在各机关、企业、事业单位的监察人员，其编制、工资福利从所在单位剥离出来，使监督者和被监督者无法。利益共存，同舟共济”，进一步提高行政监督的独立性，增强行政监督能力。待政治体制改革时机成熟时，再考虑建立行政监督体制一体化。
(二)建立统一的国家监督体系信息网络
实行行政监督网络与法律监督网络、人大监督网络互通，使各监督机构信息共享，既便于专门监督，又便于相互监督，既能及时发现行政监督中存在的问题，提高了监督效率，节约监督成本，又能提高监督的质量。
(三)充分发挥其他监督的作用
加强政党(组织)的纪律监督、新闻舆论监督、其它社会团体和公民个人对行政行为的监督。在建立健全国家监督体系的同时，充分发挥其他监督的作用。国家利益也是执政党的利益，国家的权力是人民权力的让渡，行政监督的作用在于促进行政机关及其工作人员掌好权、用好权，确保公职人员的勤政性与廉洁性。国家监督、党派监督、社会监督的出发点和落脚点是一致的，都是为了促进我国经济发展、社会进步，推动社会主义民主法制建设的发展。因此，我们在健全国家监督体系，发挥国家监督主导作用的过程中，不可忽视其他监督的作用，使其他监督更好地为国家监督服务。
(四)要充分发挥法律监督的主动性
目前职务犯罪还处于高发期，这一观点已经成为理论界、司法界的共识，但实际发生的案件与发现查办的案件之间还有不少的差距，存在较大的“黑数”。反腐败不但要有决心、信心，更重要的是要有反腐败的措施、手段和方法。检察机关作为专门监督机关，肩负着发现、证实、惩罚职务犯罪的职责，应当把工作的着力点放在发现犯罪这一环节，把发现犯罪作为职务犯罪侦查基础性工作，并切实抓紧抓好。鉴于行政监督自成一体的现状，行政部门行业性、隐蔽性强，行政监督出现的问题未能及时有效发现;另一方面举报线索不断减少。福建省人民检察院反读职侵权部门所办的案件中，来源于群众举报的只占2。%，全国反读职侵权检察部门的案件线索2006年比2005年减少10个百分点，并显逐年下降的趋势。检察机关要打开职务犯罪侦查的被动局面，打破对行政监督“隔岸相望”的僵局，唯一的办法就是主动出击“搭桥”沟通，这是形势所逼，也是实践的必须。
第一，加强内合外联，充分发挥检察机关的职能作用。一是加强与各内设业务部门的联系，建立内部案件线索移送制度，从侦监、公诉、反贪、预防、控告、申诉、监所检察等部门的诉讼活动中发现职务犯罪案件线索;二是加强与监察、审计、人大的联系，使法律监督与行政监督和其他监督形成合力，聚合监督资源，完善监督体系，增加监督力度;三是与公安、法院、司法行政机关加强联系，以专项工作为平台，加强政法机关的横向联系，促进司法的公正与效率。#p#分页标题#e#
第二，充分利用“发现权”，积极搜索案源。刑事诉讼法第83条规定:“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”显然，法律已赋予人民检察院发现案件的权力。检察机关作为法律监督机关，在加强行政执法法律监督时应用好用活“发现权”，解开案源少的死结，要深人各行政执法机关了解执法活动的具体情况，及时发现行政执法过程中职务犯罪。
第三，要从社会关注的焦点、群众反映的热点问题，积极寻找案件线索，从新闻媒体和社会舆论中发现案件线索，使检察机关在独立行使检察权，发挥监督作用过程中不孤立，做到既独立而不孤立，主动而不被动。这也符合专门监督与群众监督相结合的原则。第四，要充分发挥“宽严相济”的刑事政策。在办理职务犯罪案件过程中，不能就案办案，注意深挖扩大。一是在查办贪污贿赂案件中注意挖掘读职侵权犯罪案件，在查办读职侵权犯罪案件中注意挖掘贪污贿赂案件;二是要充分应用“宽严相济”的刑事政策，敦促犯罪嫌疑人、被告人检举揭发，注意从一案中挖掘窝案、串案，使查办案件与发现案件相互促进，形成良性循环。