作者：张旭日 马耀红 曲文忠 单位：山东莱阳农学院
市(县)乡基层政权是国家政权的重要组成部分。提高基层政权行政效率,转变基层政权工作作风,建设好基层政权,必须加强和重视基层政权的行政监督。本文拟从市(县)乡基层政权行政监督的制度建设,机构建设、队伍建设、环境建设、体制建设,各种监督形式作用及其关系等方面探索基层政权行政监督的基本规律和对策,构筑基层政权行政监督的基本框架。行政监督是行政管理的重要职能,是对行政活动进行控制的重要手段,是行政机关本身及其外部的多元监督主体对行政机关(政府)及其公务员行政行为的科学性、合理性和合法性所实施的民主监督。行政监督有行政机关内部监督和行政管理监督两种理解。行政机关内部监督(自律监督)是指国家行政机关按照组织法规定的权限,程序和方式对自身的行政行为和公务员的职务行为以及某些与职务行为相联系的个人行为的合法性和有效性所实施的监督。它一般表现为两种形式,即一般行政监督和专门行政监督。一般行政监督是各行政组织之间按照隶属关系产生的内部监督,主要指行政上级和业务主管对行政下级和行政业务辖区所实施的监督,也包括平级行政机关的互相监督,行政下级对上级的监督(批评)。专门行政监督是职能部门在本行政区内所实施的专业性、技术性监督,是一种不存在隶属关系的内部监督。专门行政监督包括对人事管理的行政监察和对财务管理的审计监督。行政监督是国家行政组织内专司监察职能的监察部门对其他行政机关及其公务员实行的监察、纠举和惩戒等活动。审计监督是国家专设的审计机关,根据国家有关的方针、政策、法律、法规和财经纪律,按照一定的程序和方法,对各级政府及其职能部门的财政收支、国家财政金融机构和企事业单位的财政收支及国家投资企业的会计帐目等经济行为进行检查审核、分析评价、结论处理的综合经济监督活动。行政(管理)监督是多元监督主体对国家行政机关及其公务员的监督,是符合我国国情的行政监督。提高市(县)乡基层政权的行政效率,必须加强行政监督工作,针对当前我国基层政权行政监督存在的领导忽视、体制不顺,监督环境较差(执法不严、违法不究)等问题,笔者认为应该从以下方面采取有效措施。
一、做好市(县)乡基层政权行政监督工作必须加强制度建设
改革开放以来,市(县)乡基层政权行政监督工作取得巨大成绩,但仍存在一些问题,这些问题主要是制度缺陷造成的,要根本改变行政监督工作不力的现状,使基层政权行政监督更好地为基层现代化建设服务,必须制定严格的制度,为行政监督工作的开展创造有利的环境。制度建设是做好行政监督的前提,是行政监督的基础性工作。制度建设主要是国家要制定有关行政监督方面的法律、法规,使行政监督工作有法可依,防止盲目监督。行政监督方面的法律、法规包括行政监督实体法律法规和程序法律法规,要在完善实体法律法规的同时重视程序性法律、法规的制定,形成实体监督法律法规、程序性监督法律法规以及它们之间完整统一的体系,使行政监督工作真正走上法制化的轨道。如制定《行政监督法》等,在法律上对行政监督的机构设置、人员构成、职责权利、隶属关系以及与其他各方面关系作出明确的规定,为各级政府的行政监督提供法律制度保障。国家要在必要的时候制定《社会团体监督法》、《人民群众监督法》、《新闻监督法》等相关法律,不断完善法规制度。制定行政监督方面的法律、法规要坚持严格,科学和便于实行的原则,要通过完善法规制度约束行政机关和公务员,推动行政机关和公务员自觉规范行政行为和职务行为,有关监督主体主要是国家机关监督主体和新闻舆论部门及其人员正确履行监督义务、责任,坚决打击监督工作中的渎职行为。只有加强制度建设,完善法规制度才能使全社会重视行政监督,使行政监督工作有章可循,防止形式主义,保证行政监督主体依法行使职权。
二、做好行政监督工作必须重视机构建设
市(县)乡基层政权要依法进行行政监督机构建设,这是行政机关内部监督的组织保证。党和政府要根据国民经济和社会发展的需要,按照有关法律、法规规定制定本地行政监督机构建设的长远规划,不能盲目、消极建设。监督机构是国家行政机关中专门从事监督工作的专门性、技术性职能部门,主要包括人事监察部门和财务审计部门。行政机构建设要与当前进行的市(县)乡机构改革配合,在精减的同时保证行政监督部门的建制,在人员构成、规模上作出科学规划,按规划建设,不能借口改革,削弱监督机构建设。市(县)级要保持一定编制的监督机构,适当进行调整,在精减中建设,但不能取消监督机构或将监督机构合并到其他行政部门。乡镇一级可以设单独监督机构或设专职公务员,直属(县)级行政监督机构,以保证机构监督者依法行使职权,防止腐败发生。机构建设要坚持人事监察机构与审计监督机构并重的方针,防止只重人事监察机构不重视审计监督机构的倾向。发展社会主义市场经济,更要重视审计监督的建设,通过健全审计监督机构,预防行政机关的经济违法违纪行为,惩治贪污腐败分子,维护国家利益。
三、做好基层政权行政监督工作必须重视队伍建设
行政监督机构建设不仅要重视编制、规模,更要重视质量。行政监督机构的质量建设也就是队伍建设。队伍建设是行政监督的核心。行政监督队伍要有较高的政治素质和业务素质。行政监督人员必须具备高度政治觉悟和良好的职业道德,要选拔那些秉公执法、无私无畏的同志加入行政监督队伍。要经常开展对行政监督人员的职业道德、法制教育,增强他们拒腐防变的能力,依法惩治队伍中的腐败分子,保证队伍的政治合格。由于行政监督是一项专业性很强的工作,需要掌握经济、金融、法律等方面的知识,因此,在讲政治的同时,要注意优化队伍知识结构,选拔那些业务好、学历高的人才做行政监督工作。要克服重德不重才或重才不重德的两种错误倾向,按照德才兼备的标准,通过领导推荐、严格考核,公示的方法从公务员队伍中选拔行政监督人员。队伍建设要重视优化年龄结构,在发挥老同志作用的同时,让更多的中青年同志担当重任。国家可设立行政监督学院,直接为行政监督培养专门人才,也可通过培训的方法让在职监督人员到行政监督学院深造,全面提高他们的素质,唯有如此,才能建设一支高素质的行政监督队伍。
四、做好行政监督工作必须进行环境建设
环境建设是行政监督建设的重要方面。当前行政监督工作效率不高,与行政监督环境不良有很大关系。监督环境不良表现在领导忽视,法制、监督意识差等。这严格制约了监督效力,影响了监督权威。要做好行政监督工作,必须进行环境建设。领导要转变观念,重视监督,支持监督部门独立行使职权,不能以任何形式、理由干扰监督。新闻部门要宣传监督工作,通过各种形式使人们了解行政监督工作,在全社会形成支持监督,尊重监督人员的良好社会风气。党和政府要为行政监督人员监督创造良好环境,支持监督者依法监督,对监督出的问题严肃处理。领导同志要以身作则,做依法监督和依法支持监督的典范,保证监督工作真正有法必依、执法必严,违法必究。监督工作要注重实效,切忌形式主义,要从严监督,要克服监督工作中的地方保护主义、部门保护主义。党和政府要不断提高行政监督人员的主人翁意识、法律意识,教育他们严格执法,维护和保障他们的合法权益。只有这样,才能创造依法监督的良好环境,做好行政监督。行政监督环境建设是行政监督建设的关键,行政监督建设重在环境建设。#p#分页标题#e#
五、做好行政监督工作必须重视体制建设
我国行政监督体制上存在的问题主要表现在市(县)乡基层政权行政监督机构隶属于本级政府,致使行政监督部门的工作束手束脚,不能主动开展工作。行政监督人员由本级政府任命存在严重弊端,因此,从体制上理顺行政监督与本级政府的关系刻不容缓。要改变行政监督机构隶属于本级政府的体制,实行隶属于上级行政监督机构的垂直领导体制,不与本级政府存在领导与被领导的关系,只保持监督与被监督的关系,人事关系独立、行政监督机构与本级政府平级(中央除外),一个是一级政府,一个是一级行政监督机构,政府领导由本级人大选举,行政监督机构领导由上级监督部门任命。在体制建设中,要注意处理好同级政府和同级监督机构的关系。行政监督机构与同级政府平级但不对立,都是为了搞好同一行政区域的社会主义建设,只是工作不同,同级政府领导本行政区域各行政部门工作,同级监督机构监督同级政府及其所属部门行政行为的科学性、合理性、合法性,督促政府部门依法行政,他们在本质上是合作的,应该互相支持。只有这样,才能保证行政监督机构有职有权,真正发挥监督职能。
六、做好行政监督工作必须处理好党的监督部门与行政监督部门的关系
党的监督是行政监督的重要方面,党对政府工作的监督主要是政策路线的监督。要正确实行党的监督,必须处理好党的监督部门与行政监督部门的关系,只有处理好两者关系,才能防止以党代政,更好的坚持党对行政监督的领导。上级党委可以在下级党委设立党的纪律检查委员会,代表上级党委保持与下级行政监督部门的关系,对行政监督工作进行指导。纪委受上级党委或纪委领导,不受本级党委领导。从体制上市(县)乡基层政权的纪委分别隶属于上级党委,同时又直属于上一级纪委,属于双重领导关系。纪委与本级党委没有隶属关系,拥有相对独立性,可以真正履行监督职能。党的监督主要通过纪委与行政监督机构的工作进行,同级行政监督机构要接受同级党的纪委领导。纪检机构和行政监督机构可以合署办公,监督机构领导可以兼任纪检机构副书记。监督机构编制,重大人事变动等重大问题要向纪检机构汇报,听取纪检部门意见,接受纪检部门指导,纪检部门不过问行政监督机构具体工作。党通过纪委对市(县)乡基层政权行政监督机构进行领导,党通过正确处理党的纪检部门与政府行政监督部门的关系实行对监督工作的领导,保证行政监督工作的正确方向,防监督政策失误,维护监督权威。
七、做好行政监督工作必须发挥各种监督形式的作用
行政监督是一个完整的体系,做好行政监督工作必须发挥各种监督形式的作用,注意处理好各种监督形式的关系。不仅要重视行政机关内部监督,而且要重视外部监督;不仅要重视行政机构监督,而且也要重视司法监督;不仅要重视舆论监督,而且要重视人民群众监督;不仅要重视人大监督,而且要重视政协监督。只有同时重视这几个方面的监督,充分发挥他们的作用,处理好它们相互间的关系,才能作好行政监督。当前要在加强行政机构自身监督的同时,重视司法监督,发挥检察院对贪污腐败、以权谋私、经济犯罪的监督,设立监督举报信箱,有效惩治腐败。要特别重视新闻媒体的监督,要通过制定新闻法等为新闻工作者实行监督创造良好环境,依法保护新闻工作者合法权益,要正确处理新闻报道侵权案件,严肃查处阻挠新闻工作者采访的行为,使新闻工作者能够依法有效地进行新闻监督。要重视人民群众的监督,倾听人民群众的意见,发扬人民民主,重大问题要让人民知道,重大决策让人民参与,要设立各种形式的举报电话、信箱,认真接待群众上访,畅通监督渠道,方便人民群众监督,使群众监督与专门机关监督结合起来。要发挥政协和人民团体的作用,发挥人大和人民代表的作用。党和政府要支持人民代表依法行使质询权、否决权。只有实行全方位的监督,发挥各监督主体的作用,才能作好行政监督。市(县)乡基层政权行政监督是基层政权正确领导改革开放和现代化建设,实行战略目标,防止腐败,提高效率的保证,要按照江总书记三个代表的思想,正确认识行政监督,在制度、机构、体制等方面采取相应对策,做好市(县)乡基层政权行政监督。