作者：董健 单位：东北大学
马克斯•韦伯在理性官僚制中重视对行政人员的过程性管理。他认为在理性官僚制中,对“群众性行政管理(人事管理或事务管理)的需要,一般是不可或缺的”[1]p248。这种过程性管理是“建立在聘用、薪金退休、晋升、专业培训与分工、固定的权限、符合档案原则、上下级之间的等级服从的基础之上”[2]p736。
一、行政人员的选任
(一)行政人员的选聘
在理性官僚制中,行政人员的聘用“要求一种明确规定的训练过程,任用前一般还得通过一个专业测试,一般规则下够资格的人才能被任用”[3]p24。通过专业考试而取得的各种专业考试成绩和文凭“有时实际上是官员的影响终生的坚不可摧的特性”[2]p286,只有成绩合格者才有资格进入行政管理班子,才能被任命为“官员”。这种聘用方式适应了理性官僚制中分工专业化和技术主义的要求,同时也适应了行政活动复杂化的要求。规则化、程序化的专业考试制度倾向于等级拉平化,从社会各个阶层中挑选合格者取代望族支配,保证组织选拔到合格乃至优秀的人才,在一定程度上抵制了各种人际关系对行政人员选任的影响,维护了行政人员聘用过程中的客观、公平、公正。然而,理性官僚制下行政人员的聘用忽视了对应聘者行政道德修养、工作态度等精神层面的考察,而且片面强调应聘者的专业素养和技术资格,忽视了对应聘者的综合素质的考察。此外,行政人员所具备的知识、技术能否准确地应用于行政管理工作实践当中也是值得商榷的。
(二)行政人员的任命与任期
1.任命
韦伯认为在理性官僚制中,“官僚体制的结构与客观运作手段集中在统治者手中是相辅相成的”[2]p302,应对行政人员进行严格的集权化管理。在行政人员任命方面,他主张“典型官僚制下的官僚是由上级任命的,由被支配者选举出来的官僚,再也不是纯粹的官僚类型”[3]p26。上级领导了解组织内各种职位的要求和下属所具备的资格条件,通过任命,保证公职人员会比较精确地执行任务,增强了下级对上级的人身附属关系,加强了上级对下级的监督与控制,严格了层级隶属关系。同时,从候选者中挑选合适的人员取代不听话的、有独立性的官员,则加强了组织内部的集权化。
2.任期
在理性官僚制中,行政人员通过契约关系承担相应的职务,不犯重大过失,不能被随意免职或调职,保证了组织内部人员的稳定性,适应了理性官僚制集权化的要求。给行政人员带来职业上的安全感,增加了行政人员对组织的忠诚度,有效防止了因为职位空缺而对行政活动的连续性产生的破坏。行政人员在特定职务上长期工作,熟练掌握相关专业知识和技能,熟悉工作流程和档案,熟知并严格服从其所要遵守的特定法律法规及职位规范,能够精确、迅速、明确、持续、谨慎、统一地完成行政任务,有效减少行政组织内部各种摩擦,节省物资和人员费用,提高行政活动效率。正如韦伯所言:“支薪的官僚做事不但更精确,……往往还来的更便宜”[3]p45。行政人员通过自由契约关系担任相关行政职务,组织不能单方面解除契约关系,而行政人员本人则有权辞职。“个人是自由的,仅仅在行政事务上服从官职的义务”[1]P246,保证了行政人员在职业选择上的自由和平等。公职人员任命制和常任制也存在一些弊端。第一,容易导致人事任免特权化。行政人员任命制和常任制可能成为部分行政官员拉帮结派的工具,滋生人事行政腐败。第二,减少了有抱负者登进的机会。有才能的人上不去,平庸无能、溜须拍马之辈充斥其中,挫伤部分有上进心的行政人员的积极性与创造精神,导致人才的流失,破坏组织的新老更替和接班人的培养。第三,导致组织内部缺少活力和竞争力。“金交椅”、“铁饭碗”思想严重,人浮于事,因循守旧,创新意识不强,浪费行政组织人力、财力。组织僵化和臃肿,无法适应外部环境的变化和发展。第四,滋生官僚主义等不良作风。只要上级不对其下属进行调职、免职或降职,行政下属便可在其职位上常任下去。行政下属唯长官意志,脱离人民群众。最后,自由契约容易引起行政组织较高的人员流动率,破坏行政组织的稳定性和行政活动的连续性,导致行政活动低效率。
二、行政人员的定岗与培训
(一)行政人员的定岗
韦伯认为,理性官僚制中行政人员的安排应当因事设职,因事择人。行政人员的职位根据职位等级系统予以合理安排。将具备一定资格条件的行政人员根据工作职位要求(学识、能力、经验等),安排到其能胜任的工作岗位上。谋求组织得到合适的行政人员,行政人员在各自合适的工作岗位上充分发挥自己的才能,使行政人员与行政组织达到合理状态,做到人称其职、人尽其才,才尽其用。减少日常行政工作中行政人员与行政组织之间的摩擦,降低行政活动的浪费,增强组织的竞争力,保证各项行政任务的圆满完成。然而,这种人与事的搭配,以工作为中心,其忽视了行政人员自身的想法和需求。机械地将符合要求的行政人员安排到相关工作岗位上,无视行政人员自身是否对所从事的工作感兴趣,使行政人员对所从事的工作感到疲惫、厌倦,缺乏工作热情。行政人员的工作潜能没能有效开发,造成人力资源的浪费,对行政组织和行政人员自身发展造成伤害。
(二)行政人员的培训
在理性官僚制中,韦伯认为“职务工作,至少是一切专门化的职务工作,一般是以深入的专业培训为前提的”[2]p280,“为了达到政治的目标,专业的培训是认识技术的手段不可获取的前提”[2]p790,根据工作需要,行政人员应进行必要的知识和技能的培训,帮助行政人员掌握所需的知识和技术。使行政人员准确执行组织内的各种规则,实现行政人员的专业化、知识化、技术化。知识、技术培训是有效的激励手段,可以推动行政人员向着职业化、专家化发展。但是,行政人员专业化的培训增加了上层领导对下级行政人员控制的难度,“由于有关利益者的专业知识优势,使得国家措施成为幻影”[2]p317,增加了上级“面对官僚之优越专门知识时”[3]p72的无力感,一定程度上破坏了理性官僚制下的集权化。在重视行政人员的专业化知识技术的同时,应重视行政人员的综合性能力的培养,“通才”与“专才”两者必须都得到兼顾。
三、行政人员的日常管理
(一)行政人员的权责#p#分页标题#e#
韦伯主张理性官僚制中的行政人员应根据不同职位的特点,明确划分职责权限,并以法规形式加以确定。其包括两方面内容:职权明确,职责明确。职权的大小与职位的高低相适应。这些职权要受到法律、规则限制,专业化部门及人员在行使职权的同时,必须根据职位要求承担相应的责任,做到信念伦理与责任伦理结合与互补。明晰的职责权限,规范了行政人员的权责范围,使行政人员在规定的职责范围内合理运用权力来处理行政事务,有效克服行政人员权力滥用和越权行为等问题的发生,保证行政组织运行的连续性。权责清晰,明辨责任,保证行政人员能够明确有效地履行其职责,同时行政活动一旦出现问题,能够迅速查找和追究相关责任人的责任。但是,明晰的职责权限也容易导致本位主义,成为行政人员之间推诿扯皮的工具,破坏组织的整体性和统一性,不利于组织宏观上的管理。
(二)行政人员的职等
理性官僚制组织中分为不同等级。根据等级不同,授予各个等级的部门和行政人员明确的权力,使组织形成一个由权力最高一级到最低一级指挥统一的等级系统。在这个系统中,上级指挥、监督、节制、领导下级,下级的行政行为要征得上级的同意,个人服从组织,下级服从上级。需要指出的是,韦伯认为下级对上级的服从仅仅限于“由制度赋予上级的、有合理界限的事物管辖范围之内”[1]p243,超越这个范围,下级是自由的。在层级系统中,上级领导通过层次节制加强对下属的控制,行政人员的行政行为及其权力的行使受到上级的制约和监督。这有利于维护上级指挥和命令的统一性,保证行政活动的秩序和效率。然而,层级制会使政府活动缺乏活力与科学性,导致政府组织机构膨胀和政府人员数量的增多,增加政府运行成本。
(三)行政人员的报酬
韦伯认为在理性官僚制中,“想要维持官僚制组织的严格的机械化,就应为行政人员提供一份有保障的薪俸,给与其作为官僚的荣誉感和身份团体的特权感”[3]p37,行政人员依据年资、社会地位、职责大小及职位高低,领取固定或定额货币薪金和退休金。即“官员定期拿到货币报酬,一般采用固定的薪金和退休金这种年老保障形式,薪金原则上不是根据按照劳动效益采用工资形式衡量,更多的是‘等级性的’,也就是说,根据职能方式(‘官阶’)和同时可能根据职务工龄来衡量”[2]p286。固定的薪金作为行政官员持久的收入源泉,补偿了行政人员在日常工作中体力和精力的损耗,减轻了行政人员来自家庭、生活等方面的负担,使行政人员能够安心工作,在工作中全身心的投入与奉献,保证他们对组织的忠诚,维护了行政人员队伍的稳定。固定薪金体现了行政人员在行政组织内部的身份和地位,体现了他们在处理社会公共事务中的价值。行政人员期望通过自己的努力获得更高层次上的固定薪金,从而更加积极地为国家服务。依据年资、社会地位、职责大小及职位高低给付报酬,使行政人员有一个相对稳定的收入预期,维护了公平与公正。但是固定的货币工资与行政人员的工作绩效相脱节———“干多干少都是这些工资”,导致行政人员人浮于事,不思上进,造成行政组织活动低效率、低效益。固定的货币工资制度在制定和管理上过于呆板,缺乏灵活性,难以适应行政组织的变化与发展。依据年资、社会地位、职责大小及职位高低为标准领取固定薪金,容易滋生论资排辈的问题。大多数行政人员退休后,有领取退休金的权利。退休金是行政人员晚年生活的重要保障,是保证行政组织和社会稳定的重要工具,是激励在职行政人员的重要手段。除此之外,行政人员还可以获得各式各样的社会福利,“近代国家之所以担负起此种任务,有时是因为利益团体的要求,有时是国家为了权力政治的动机,或意识形态的缘由,这些任务主要当然是由经济决定的”[3]p44。各种社会福利在提高行政人员生活水平,调动行政人员工作积极性,吸收外部优秀人才,保持组织稳定,提高行政效率方面发挥巨大作用。然而,过多的退休金和社会福利会造成行政人员工作的惰性,缺乏工作的动力,也增加了行政组织的负担。
(四)行政人员的奖惩
理性官僚制中,行政人员的奖惩分为两种:行政人员物质或精神上的奖罚、行政人员职务的升降。由于“职业行政管理人员连同他的整个物质的和精神的生活都与他的工作紧紧地联系在一起”[2]p309,所以行政人员物质、精神上的奖罚是由其工作的优劣来决定的。奖就是对那些在工作中认真负责,取得工作成绩的行政人员给予物质上、精神上的奖励,使其精益求精。罚就是对那些在工作中态度消极、散漫,违反组织规定的行政人员给予物质上或者精神上的处分,使之感受到自己的错误所带来的后果,总结教训,改正错误。通过奖罚分明,树立正反两个方面的榜样,规范、约束行政人员的行政行为,合理使用手中的权力,激励他们朝着有利于行政工作良性发展的方向去努力。帮助行政人员树立正确的工作态度,不断丰富、完善自我,主动满足行政组织的要求,提高行政组织的工作效率。根据工作优劣对行政人员进行奖惩,维护了行政组织内部的公平、公正,增强了行政人员对行政组织的信任度和亲切感,调动了行政人员的积极性。在理性官僚制中,行政人员的晋升主要通过对行政人员工作成绩的大小、年资的高低及“专业测试中所得的等级”[3]p30进行考核,并“将这些条件机械的固定下来”[3]p30,而不以某个人或他所具有的人际关系为标准。行政人员的晋升,一般是由上级决定的,下级没有发言权。以行政人员的工作业绩、年资的高低、专业测试的考核成绩为晋升的条件,能够保证优秀人才的脱颖而出。对于行政人员来说,晋升意味着在组织中地位的上升,权力责任的加大,待遇的提高,所以,晋升能够有效激发下级行政人员的事业心和成就感。然而,这种晋升方式同样存在一些不足:上级人事权力过于集中,带来任人唯亲、人事行政腐败等问题。以工作成绩大小为晋升条件,容易使晋升成为对员工进行奖励的工具,与因事设人原则相悖,造成行政人员与行政组织搭配不合理。行政人员能上不能下,无过失不受免职处分,只有晋升没有降职。过于强调年资在升迁中的意义,易于形成论资排辈的不良观念,影响行政人员工作积极性。四、小结韦伯理性官僚制中行政人员的过程性管理始终站在促进资本主义经济发展的基础之上,坚持行政效率第一的原则,将行政人员视为“谋利型的机械人”,在满足行政人员作为经济人的各种需求的同时,保证行政人员精确、一致、持续、机械的处理各种行政事务。#p#分页标题#e#
一方面,这种管理存在合理性。韦伯认为“行政人员从事的各种行政活动或服从、听命于上级的领导,除了其心中的‘正当性意念’之外,更重要的是为了获取物质上的报酬和社会性荣誉”[4]p201。从事行政活动的行政人员作为人必然具有经济属性这种人的基本属性。同时,韦伯也认识到谋利型行政人员存在着政治权力腐败、官僚主义、本位主义、缺乏公平正义、人浮于事、公私不分、感情用事等问题,进而提出在行政人员选拔过程中采用程序化的专业资格考试,以工作情况为标准对行政人员进行奖惩,采用固定的薪金制度,主张行政人员人际关系的理性化,强调严格的公私明确化,利用各种规章制度来规范行政人员的行为等以克服这些问题。同时,韦伯所倡导的分工专业化,明确行政人员的职责权限,对行政人员进行专业化的知识培训,谋求行政人员与行政组织搭配的合理化等观点在应对复杂的行政活动,保证行政人员精确、迅速、明确、训练有素完成各项工作,提高行政效率方面也具有积极意义。
另一方面,这种管理也存在弊端。在理性官僚制中,韦伯不仅将行政人员看作是谋利的经济人,还将他们视为一种机械人。韦伯认为“职业官员———按其绝大多数———只不过是在一台机器上赋予专门化任务的一个环节,……这台机器为他规定一个基本上要受约束的行进路线。通过这一切,他首先被牢牢地锻造在所有被纳入这台机器的干部们的利益共同体上,使他继续运作,并按社会化方式实施统治继续存在下去”[2]p309。行政人员在日常工作中,严格服从层级节制的等级关系,接受集权化的管理。他们保持理性的工作关系,严格遵守行政组织的各项规则程序,在专业分工的基础上,利用各种专业化的知识与技能,机械化地、程序化地操作各项工作。行政人员成为理性官僚制这部精密机器下的运作良好的零件,变成在严格等级制度中精确、迅速、明确、训练有素完成各项工作的机械人。这种机械人的观点无视行政人员自身的情感和需求,对人的管理过于简单,导致行政人员与行政组织关系冷漠。行政人员的积极性和主动性得不到有效地调动,潜力得不到充分挖掘。组织缺乏动力与创造力,组织活动过于机械,缺乏适应外界环境的能力。此外,受特定历史条件的影响,韦伯对行政人员的过程性管理比较单一,内容不够丰富。这就要求我们在行政工作中应当注重以人为中心,尊重、爱护人,采取民主化管理,满足行政人员的感情诉求、社会心理需求,帮助行政人员树立正确的价值观、世界观,承担起推动行政人员个人成长与发展的责任,调动行政人员的积极性和主动性。