失地农民权利的界说及保护途径

失地农民权利的界说及保护途径

 

宪政是任何一个民主国家及法治国家的基本要求,其实施的首要目的是保障公民的基本权利,但在土地征收过程失地农民的权利得不到应有的保障。理论界一直在不断探寻失地农民权利问题及其根治之道,纵观目前的主要理论研究成果,主流观点认为,只有在法律上进一步明晰农村土地的产权归属和界定公共利益的范围,有效区分商业性和公益性建设用地以及以完善征收补偿标准的市场化等相关法律问题,失地农民的权利保障问题才能迎刃而解。然而,日益严重的土地征收问题却直接证明上述种种理论都没有根本解决该问题。笔者认为,根本原因在于没有从权利的根源去思考土地相关制度问题,土地征收涉及到国家利益的保护和农民基本权利的限制甚至剥夺、政府及其官员的个人前途与政治命运、国家的未来建设和三农问题的发展前景等,而这些问题从本质上来看是权利问题。[1]本文拟从权利的一般理论入手,进而探究如何保障失地农民应有的权利。   一、失地农民权利的界说   没有权利的初始界定,就不存在权利的转让和重新组合的市场交易。[2]权利是适应人的本性需要、人的欲望而产生的。人类不能没有权利,就如社会不能没有法律一样,没有权利的人可不称其为人;没有法律的社会是一个无序的社会。但是,拥有权利也不能对权利肆意放纵,掠夺式的权利行使不仅会使人丧失尊严,而且也会毁坏社会秩序的和谐,认真对待权利是法治理论经久不衰的话题。对于权利概念的思考一直是近代以来法学研究之重心,人们对于权利的理解,众说纷纭。就Jus一词而言,它最早出现在罗马法中,在罗马时代,Jus常指根据法律在双方当事人之间进行的公正分配,在这种分配中,一方当事人获得的份额可能是一项负担,而不是一项利益。我国古代“权利”一词也是早已有之。如荀子在《荀子•劝学》中,君子知夫不全不粹之不足以为美也……是故权利不能倾也,羣众不能移也。《后汉书•董卓传》中说“:稍争权利,更相杀害。”明方孝孺《崔浩》中:“弃三万户而不受,辞权利而不居,可谓无欲矣。”,胡适在《国语文法概论》也有法律之义“:二十年来,教育变成了人人的权利,变成了人人的义务。”   在西方法律思想史上,很多学者都对权利问题进行了理论上的探讨。格老秀斯等人强调权利所具有的伦理因素。斯宾诺莎、霍布斯等认为权利就是自由,自由乃是权利的本质。还有一些学者是从实证角度来考察何谓权利,如耶林认为权利的本质,就是受法律保护的利益。按照马克思主义的观点,权利是社会经济关系的一种法律形式,归根到底是由社会经济关系决定的,统治阶级利用法确认人们的某种权利,其目的是为了维护有利于本阶级的社会关系和社会秩序,剥削阶级的法往往公开剥夺被剥削者的权利或者使劳动者无法享受法律赋予的权利,而社会主义国家不仅在法律上确认公民具有广泛的权利,而且体现了权利的真实性,为公民行使权利提供政治上和物质上的保障。笔者认为,权利从词源上和正当是同一词义,权利的内涵与“正当”、“正义”等价值评价密切相关,即权利的要求都是正当的、合乎理性法则的。我们通常讲的权利一般都是法律上的权利,而理论层面上还包括习惯权利、道德权利等法律外的权利,这些都包含正当性的要求,是在社会成员普遍认可附加价值判断而形成的权利。如果一个人拥有权利是自我意志的主张,但是违背了社会成员的认可和一般性的准则,那么这种权利便因其缺乏正当性而遭到禁止,便不是正当的。综观目前人们对权利的研究,概括起来主要有资格论、自由论、利益论、意志论等几种学说。但是这些学说往往都是从权利的一个要素或属性来对权利来进行概括,意志、利益、法力、自由等的确是与权利相关的各种属性或要素,但每一种属性或要素仅仅代表着权利的某一个层面或领域,无法统一和包含其他要素,因而都不能全面反映权利的内在本质。仅仅从某个要素或属性出发来定义权利,容易导致权利问题的片面化、简单化。因此,国内的一些学者力图用综合的方法来概括权利的概念。如,北岳提出主体的利益、自由、社会的态度和保护的四要素说,并将权利定义为“主体为追求自由或维护利益而进行行为选择,并因为社会承认为正当而受法律和国家承认并保护的行为自由”。[3]   从字面上讲,失地农民是指失去土地的农民。但这样定义失地农民并不能揭示其法律地位。笔者拟从权利义务的角度去定义失地农民,以揭示失地农民在法律上的特征,并分析其享有的相应的权利。法是由统治阶级的物质生活条件决定其内容,通过法规范设定、分配权利义务以维护社会秩序,并上升为法律的统治阶级意志。失地农民失去的不仅仅是土地使用权,还包括与土地相关的大部分权利。从权利的角度,可以将失地农民界定为:因为失去土地而在财产、收入、就业、社保等方面丧失相应的使用权、就业权、基本生活保障权、社会保障权以及与土地相关的其它权益的农民。具体而言,失地农民的权利应当包括:集体土地所有权、土地使用权、土地补偿权、社会保障权、土地的知情权等与土地相关的其他权利。   二、失地农民权利保护的一般理论   上文叙述了在土地征收过程中失地农民失去的具体的权利,有权利的存在,就可能会有侵权行为的存在,因此,分析失地农民的权利如何得到落实,就必然会涉及权利保护的问题,下文将从理论上对此做探讨。   (一)人权理论   人权是人与生俱来的特质,是天赋的、基本的和不可剥夺的权利。斯多葛学派从共同人性论出发,认为每个人作为人类一分子都具有一种别人不得不尊重的价值,人人可以提出一个固有权利的要求即自己的人格受到尊重的权利,且即使在现实中,人们在地位、天赋和财富方面存在不可避免的差别时,也要以维护人的尊严作为起码的原则;朱利叶斯•凯撒认为,任何人生来都渴望自由,痛恨奴役状况;但丁认为帝国的基石是人权且帝国不能做任何违反人权的事情;马克思曾指出:“君主政体的原则总的说来就是轻视人、蔑视人、使人不成其为人”,资产阶级思想家所倡的“人权”,就其实质而言,是与封建、宗教势力所依仗的“神权”针锋相对的自然权利。这一历史状态如同恩格斯所述“代替教条和神权的是人权,代替教会的是国家。[4]“人权”的发生乃是基于人类共同的需求。并伴随着人类社会从近代走向现代。其生命力不仅未见衰减,反而愈发弥坚,以至演变成现代法律思想、法律文化、法律制度的重要内容。尽管在不同的国家、民族、文化背景里,人们对人权的理解有着巨大的差异,但是人权保障无疑成为法治社会、文明社会的一种标志。针对人权问题,我国也有许多学者提出了重要的观点。如夏勇认为“:人权一词,依其本义,是指每个人都享有或者都应该享有的权利。”是“人人的权利”、“每个人的权利”。[5]权利,在当下已经摆脱了一般的阶级社会的那种狭隘的冲突意义的局限,而成为一个普遍的价值。探讨失地农民的权利,实际上就是探讨权利背后隐含的、法律所表达的公正、平等与正义的人权精神。#p#分页标题#e#   (二)社会契约论   社会契约论探讨的是国家及国家权力起源的学说,其否定神权至上和君权神授,具有反封建专制的进步意义,是民主主义理论的重要基石。卢梭在《社会契约论》一书中主张主权在民的思想和现代民主制度的基石,深刻地影响了逐步废除欧洲君主绝对权力的运动和18世纪末北美殖民地摆脱英帝国统治、建立民主制度的斗争。他说:“人是生而自由的,但却无往不在枷锁之中。“”政府必须分成代表必须有益于全社会公共意志的主权者、由主权者授权的行政官员来实现这一意志以及必须有形成这一意志的公民群体三个部分”,卢梭从“人的实际情况出发”,探寻合法权威的原理,试图建立一个人化的道德的理想国而人民主权就是这个理想国的原理。当下,各级政府十分重视失地农民权益的保障问题,失地农民权益的保障工作也在逐步推进,但不可否认失地农民问题还任重而道远。   (三)正义观   古往今来,法律的公道正义都是人类追求的一种信念。罗尔斯认为,作为社会制度的首要价值,公正即“公平”(Fairness)和“正义”(Justice),无论法律制度如何有效率,只要它们不正义,都必须修改或废除。在权利实现问题上,罗尔斯把社会分配放在比法律平等保护更为重要、更为基本的位置。我国古人也向来重视社会分配问题。他们“不患寡,而患不均”;不仅强调富民,更强调社会资源的合理分配。古人不仅讲生财,更讲生财有道。如同《大学》所说“,生财有大道:生之者众,食之者寡,为之者疾,用之者舒,则财恒足矣。”其中,如果“生财”是社会发展,那么“,大道”就是正义的社会分配原则,只有在通过社会发展消除绝对贫穷的同时,在社会分配体制上努力克服贫富极度分化,权利才能得以最终实现。对失地农民权益的缺失状况也可以用以上理论进行分析。学者张祎认为,历史经验表明,如果一个社会占人口比例很小的社会,上层占据了绝大部分的社会资源,而占人口多数的社会下层却都处于贫困状态,那么这个社会就根本不可能健康发展和协调发展。因此,在各个社会阶层中,弱势群体和强势群体都应当有平等的发展权利和发展机会,甚至弱势群体的发展权更为重要,更需要维护。在此我们需要注意的是保护弱势群体绝不是对弱势群体的恩赐,相反,弱势群体的发展是强势群体持续发展和社会整体持续发展的必要条件,弱势群体发展不足直接影响着社会的稳定发展和长久进步。因此,国家政策应该一定程度上偏向弱势群体,当然关注弱势群体不仅仅是政府的责任,而更应该是全社会的责任,尤其是强势群体的责任。[6]失地农民和城市市民身份不同,按照正义论,所有的社会价值都应该公平地配置。随着我们对正义理解的深入,探讨正义的相关问题无疑会对我们解决失地农民的权利保障问题提供理论上的支撑。   (四)天赋人权和自由平等观   洛克主张天赋人权和自由的平等观,在自然状态中,人是自由的,人所享有的自然权利是不受任何制约的,人人都应当享有平等和自由,这是不可剥夺的“天赋人权”,他还强调,保护公民的生命、自由和地产要求限制政府的行为,政府不能毁灭、奴役或掠夺其公民且除了特殊情况之外,它不能干预公民的生命、自由、财产等一切法定权利。   三、失地农民权利保护的救济途径   徒法不足以自行,法律的意义不在于其存在与否,而在于其是否能够有效实施,能否平衡兼顾各种利益关系,创建和谐的法律关系与法律秩序,最终实现公平正义之局面。对于失地农民而言,法律权利宣告只是为权利的实现提供了一种制度可能性,法律赋予的权利再多,如果没有相应的保护途径,这些权利仍然不能落到实处。因此,要把“法定权利”转化为“实有权利”,就必须探讨法律保护途径。由于本文在此探讨的是一种法治理念,所以下文仅从宏观上展开论述,具体的权利保护手段不再一一赘述。   (一)通过依法治国保障权利。   现代法治的基本任务是尊重和保障人权,公民的权利得以实现,从而达到一种有序、稳定、协调和良性的发展。首先,法律通过对权利的确认和保护来完成对于权利的保障。一是通过完备的法律体系确认、设立公民享有的广泛的权利;二是努力为公民行使权利提供全方位的保障,完善法律体系规范国家权力的运行。没有法律的界定和保护,权利就不复存在。法治政府是社会主义法治建设的本质要求,依法治国要求规制国家权力,对国家权力的法律制约能有效保护公民基本权利;其次,畅通法律救济渠道。权利的最终屏障是侵权行为发生后的救济,权利如果不能得到应有的保障,不过是徒有虚名,毫无价值,只有切实的保障才能赢得人们对于法律的信仰和服从。否则不仅现有的纠纷得不到合理的解决,新的矛盾可能又会接踵而至,当权利受到侵害时,如果有强制力量能依法使权利予以恢复,或使权利拥有者得到相应补偿,法律救济途径畅通、有效则会让人们更理性的、冷静的去处理一些纠纷。现代社会对解决社会冲突和纠纷的基本要求是面临纠纷有畅通的救济渠道,而且最终得到和平且公正的解决,法律是公正的象征,只有法律的途径才能最大限度地满足这样的要求。社会主义法治体现的是社会主义民主和人民的意志和利益,令人民信服,从而使其能够自觉维护社会秩序,加之其以国家强制力为后盾,有力量使人们必须遵守,所以是一种最为实际的、理想的控制社会的方式。现行的基本的救济方法主要包括私力救济、公力救济、公助救济。私力救济方式,在我国主要表现为民间调解等自助形式。“私力救济的本质是权利受到侵害,个人、家庭、家族或村社凭借一种暴力或非暴力的手段,使自己的某种权利得以实现和补偿并使对方得到一定的制裁和惩罚。私力救济的主体不仅是直接受害者本人,而且也包括与其权利或利益相关的家庭、家族、村社和其它主体。”[7]公助救济的主体是具有由国家通过立法的形式赋予仲裁方式调解某些权利冲突或纠纷的权利的某些组织和个人、群体或者权利争议双方的信赖和尊重的“居间第三者”。[8]“价值中立”是公助救济主体在权利冲突和争议中的做出裁决行为的基础和原则。公力救济方式主要由民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼构成。#p#分页标题#e#   (二)权利实现除了法律这一途径外还其他有社会途径。   在当今国际社会,很多法律权利和正当利益是依靠各种各样的非政府组织来推动。权利实现的社会途径包括社会自身的管理协调机制和社会发展两种形式。在法律权利中,诸如宪法规定的公民的人身自由、人格尊严、公民的言论、集会、结社自由等权利必须依靠法律来保障和实现。即使在社会发展比较落后的情况下这些权利也并不明显受经济和社会发展程度的影响,可以通过法律来确认和保障,其权利的实现主要依靠法律和政治努力。而另外一些权利的保障和实现则并不仅仅是一个法律规定的问题而更是一个社会发展问题。夏勇认为不能就权利而权利“:离开了特定的社会经济结构、政治结构和文化结构,权利话语就会像一本只有词汇和词组而没有语法和句法的书”,[9]如有学者对以权利为基础的经济社会发展模式也做了定义:“以权利为基础的发展的基本含义是:人是发展的主体,因此,人应当成为发展权利的积极参与者和受益者;所有的人单独地和集体地都对发展负有责任,这种责任本身就可确保人的愿望得到自由和充分的实现。”[10]   第三,权利的实现离不开正义的保障。针对权利实现的问题,古希腊思想家亚里士多德认为,法律是正义的化身、正义是善、正义以公共利益为依归以及正义是衡量法律之善的尺度,古罗马法以自然法为基础:“创造法律的目的是为了公民的安全、国家的长久以及人们生活的安宁和幸福,法律概念中必然包括正义和真实的观念和原则”,[11]美国政治哲学家约翰•罗尔斯认为正义的法律制度的价值在于积极增进社会财富、公共利益和公民的福祉,由于现实生活中人们在财富、出身、教育等许多方面存在差别,若在权利、法律上给他们以毫无偏差的形式平等对待就无异于对社会事实不平等的确认、巩固和维护。这种社会不平等不严重时表现为一般的社会差别,但严重时则表现为贫富悬殊。社会分配和社会正义对权利最终实现具有重要意义。当然,讲社会正义和分配正义并不意味着彻底消灭人与人之间的社会差别和狭隘地意味着“劫富济贫”,而是给予弱势群体特别保护。社会分配体制与社会发展相伴随,社会发展决定物质财富的数量而社会分配体制决定物质财富的流向,如果只有社会发展而没有公平的社会分配体制,则权利难以最终实现且社会不稳定程度也会加剧,因此,通过社会发展实现权利还得扫清权利实现道路上的社会分配体制障碍,重要的是在消除绝对贫困的同时要努力防止和克服贫富两极分化。   作为权利实现的两条途径,法律与社会并非总是一致。对于法律是权利实现的基本途径而言,马克思指出自由是法律的属性的重要组成部分“,法律不是压制自由的手段正如重力定律不是阻止运动的手段一样”,“恰恰相反,法律是肯定的、明确的、普遍的规范;在这些规范中自由的存在具有普遍的、理论的、不取决于个别人的任性的性质,法典就是人民自由的圣经。[12]就法律与形式平等的紧密联系而言,权利实现的法律途径并不一定导致社会正义,如德沃金指出“,保护权利制度是建立在这样的信念上的,即上述做法是极大的不公平,这种不公平是如此之重大,因此在社会政策和社会效益上为防止这种不公平而付出增值的代价是值得的。”[13]这也说明“理”与“力”的对立与统一。相比而言,权利实现的社会途径尽管其在治理的稳定性、可预期性、形式平等方面不足但其更可能实现社会正义。当然,法律与社会其实是治理的两种方式且二者相辅相成,治理的法律进路侧重制度论和注重制度安排和法治建设,而治理的社会进路则侧重实践论、注重社会发展和分配正义、社会分配的实质内容等。   总之,加强对失地农民的基本权利保护,是我国社会主义法制建设、改善民生、构建和谐社会的必然要求。通过对土地征收过程中失地农民本应具有的权利着手,为土地征收侵权责任建立救济机制,从而为被征地者的权益获得保障提供条件,最终才能使被征收者的权利得到有效地维护。