作者：刘哲 单位：武汉大学政治与公共管理学院
所谓行政文化,一般指行政活动过程中,影响甚至决定行政参与者行为的一系列行政思想、行政意识、行政理念、行政心理、行政道德、行政习惯、行政规则等,这些文化要素对于行政管理体制的确立与发展、行政决策活动的展开、行政法治化建设的进程、行政人员的行为道德状况等都发生着极为重要的影响,从而形成特定的行政体制文化、行政决策文化、行政法治文化、行政道德文化等。①任何一种行政文化都不是主观意识的产物,而是适应特定的社会经济、政治发展的需要,在一定的社会文化背景下形成发展的。
法国历来被称为“谜一样的国度”,法国是最讲“民主”、“人权”的地方,却偏偏又为新兴的法西斯主义提供了极其肥沃的土壤,以至于近年来极其右翼的国民阵线一类的组织迅速崛起;法国有严格的法律,却禁止不了丑闻的迭出;法国人能创造出先进的政治思想,却未能建立起一个保障社会稳定的政体……法国人为什么会出现这样两种截然相反的行为?法国社会为什么会产生如此矛盾的社会现象?法国政府为什么会作出如此令人费解的政治行为?归根结底,其主要原因可能就是因为法国有自己十分独特的传统行政文化。由于历史的、传统的、文化的因素,法国的传统行政文化对近代法国政府的行为产生了非常突出的影响,主要表现在法国独特的传统行政理念、独特的传统行政习惯、独特的传统行政规则、独特的传统行政思想、独特的传统行政体制文化等五个方面。由此,有必要从这五个方面对这一问题进行初步的探讨。
(一)独特的传统行政理念对法国政府行为的影响。法国虽然是法治国家,却以行政规定治国。这种固守的理念(或称之为观念)甚至已经上升到了可以作为政府象征理念的高度,在政府行政过程中,这个缺乏合法性的固守理念已经成为政府行为的规范标准。从法律条文的制定上来看,法国是近代史上的发达国家,19世纪初,法国制定的《拿破仑法典》至今还影响着世界法学界。但是,从法律的执行上来说,法国社会却极不规范。从理论上讲,法律代表一种社会的中立和社会的公平,其制定要经过议会的讨论,并且一经制定就不能轻易修改,所以法律是一种长期行为,有浓厚的滞后性;行政规定却代表了一种政府的政策取向,不同的部分可以不同的规定,也可根据情况随时变动,所以它常常是政府的一种短期行为,针对性很强。可以看出,一个社会的法律理论上应该高于政府的规定或条例,如果两者发生了冲突,法律应高于条例,条例要受法律制约。在法国,很少听到人讲法律规定是如何如何的,但是,却可以经常听到讲政府规定是如何如何的。换一届政府就换一种规定,一个规定一个样子。所以,许多社会的不公平事受阻于行政规定却不受阻于法律。而许多法国公民根本分不清法律与行政条例的关系,不知道在现行条例与法律相抵触的情况下,他仍可依据法律赋予其权利向现行条例抗争。即使有人搞得清两者的关系,但强大的政治势力、冗长的司法程序和昂贵的律师费用,也使人望而却步。②法国这种独特的行政理念所导致的直接后果,就是政府和人民对法律的漠视和对政府行政条例的盲目推举。在法国,法律似乎成了一件摆设,行政条例倒是执法的准则,行政条例对现实不断地调整,几乎成了法律的化身。所以,在美国找律师、打官司、上法庭是常有的事情;而在法国,找律师是不得已而为之的事情,并且很有可能找了律师,花不少钱,官司却没打赢,即使官司赢了,冗长的司法程序以及由此造成的昂贵的律师费用也令人生畏。在法国,诉讼案不是以月日计算,而是以年计算,报纸上常有报道,某某官司打了几年、几十年才有结果。
(二)独特的传统行政习惯对法国政府行为的影响。法国虽然是市场经济,但是官商气十足。在法国,企业与政界的关系相当密切,很多大企业老板是从政界下来的司局级干部,与政界人物出自相同的学校,同属于社会上的精英分子,经常游走于各部委和各大企业之间。每个大企业都有自己的政治势力,或在中央政府、或在地方政府。不仅政客与大企业官官相护,法国社会各种行会也是利益集团,如医生有医生工会,律师有律师工会,建筑师有建筑师工会。这些工会,如医生工会,都加入某种程度的保险,背后有保险公司,在出现医疗事故的时候,保险公司就出来维护其利益。所以,诉讼案件控告律师,或医疗事故控告医生都难以成功,社会上因此也极少发生此类案件。法国的这种以官商一气行政习惯为特征的传统行政文化也有其深厚的历史文化渊源。早在法国中世纪的王权时代,封建统治者为了加强对外扩展的经济实力,改善国家的财政状况,就曾积极推行重商主义政策。亨利四世时代(1589~1610年),国家曾采取许多有利措施,鼓励和扶持工商业的发展。到路易十四时代(1661~1715年),更加积极推行重商主义政策。当时的财政大臣、著名的重商主义者科尔伯就曾利用国家财力创办了上百个“王家手工工场”,这种工场在当时以政府的垄断地位为依靠,实际上是最早的典型的“官商一气”现象的产物。③另外,科尔伯还采取了一系列降低税率、发放贷款、保护关税等措施来促进工商业的发展,在当时社会各行业普遍不景气的条件下采取了更多的向工商业倾斜的政策,重商主义倾向表露得淋漓尽致。法国资产阶级大革命之后建立的资产阶级政府,在确立资本主义自由竞争经济体系的同时,也流露出重商主义的政策倾向。如拿破仑政府曾大力提倡实行保护关税、扩大国家定货、制定专利权制度、设立工商部、创办法兰西银行等措施,力图利用政府权力对工商业进行保护性的干预。这正象法国经济学家弗朗索瓦•卡龙对整个19世纪法国经济特征所做的概括那样:“它是模棱两可的,这是因为他提倡自由又保持官僚政治干涉主义的传统。”④法国的这种官商勾结行政习惯的传统行政文化,无疑极大地影响了第二次世界大战以后历届政府在管理经济方面大力推行企业国有化,采取既容许国有企业和私人企业都具有生产经营自主权,又加强国家计划调节和政策诱导的对策;同时,这种行政文化又成为这种对策之所以得到法国经济界广泛接受的一个潜移默化的因素。
(三)独特的传统行政规则对法国政府行为的影响。法国推行政治事物透明化,行贿受贿时有所闻,只是在英国、美国,政治人物一出丑闻多半就得断送其政治生涯,而在法国则还很有可能继续从政。1993年,法国出现了左派总统、右派总理,第二次出现左右派共治的局面。内政部长巴斯嘎所在的政党因为接受非法政治现金而遭到司法调查,牵涉到当时的政府阁员。为了阻止法官的深入调查,他利用法官的岳父给法官设陷阱,并为此非法监听国会议员。该事件被曝光后,国内国外政界哗然,但是,当时的总理出面做了担保,称此案没有不法行为,就此平息了此案。后来,美国人报道这件事情的时候,感叹如发生在美国,这位内政部长早就下台了。1996年去世的法国前总统密特朗曾经在法国政坛上给世人留下过很深的印象,他的私生活也同样丰富多彩。密特朗不仅有情人,有私生女,而且私生女出世后密特朗还能竞选上总统;而且其情人事件被媒体披露以后,他还能再度当选总统。密特朗竞选时他的竞选对手甚至没有以此事对密特朗进行人身攻击,损害其名誉。是不是法国人特别宽容?这件事令人百思不得其解。但是,答案却令人震惊,这绝不是宽容,因为对方也是同样!长期以来,似乎没有听到过关于法国政界人物的丑闻,好像人人都是正人君子。但是,有一点必须明白,在法国,大家在政治上互相攻击的都是对方的观点以及他所执行的政策,用中国人的话讲,多是“政治问题”和“经济问题”,而个人生活问题(“作风问题”)对于法国政坛来说仅仅是“小节”,大家都在遵守这个不成文的规定。如果有人一定要从这方面发难的话,那么丢脸的不见得就是被披露者,而很可能是披露者,甚至日常生活中与法国人交谈,也很少谈及私事。法国政坛上的这种现象在国际上是很特殊的。事实上,在法国政坛,政界人物都在遵循着一条游戏规则,即不得对政敌的个人隐私问题进行攻击和揭露。并且随着这种默契的稳固,大家遵守的这种规则已经上升为一种公认的行政规则,作为法国传统行政文化的一部分,极少有人敢公然违背这种规则。#p#分页标题#e#
(四)独特的传统行政思想对法国政府行为的影响。法国人有自己的价值观、自己的行为方式,当他平平淡淡地对你说“行”的时候,他真正想表达的意思也许正是“不行”,这绝不是虚伪,而常常只是出于礼貌,从这里可以看出,法国是一个难以琢磨的国家,一个传统文化充满矛盾的民族。法国人信奉“人不为己,天诛地灭”的价值观。在法国舍己救人的事例不是没有,而是寥寥无几,并且政府也不推崇这一点,更不用说为保护国家财产、公共事业奋不顾身了。在法国,国家利益高于在国际上履行义务,如同法律上国内法高于国际法一样。从社会上看,个人价值又高于国家利益。⑤在这种思想价值观的主导下,法国的传统行政思想强调和注重的是个人利益和个人主义,对政府团体协作和政府整体观念把握不够,一方面,导致政府各个部门沟通和协作不利,甚至出现一些互相推委、互相扯皮的情况;另一方面,个人英雄主义和个人利益被抬到了极高的地位,政府部门决不会提倡舍己助人等行为,因为在法国个人利益远远大于他人利益、集体利益,这种个人英雄主义倾向在法国的影视和文学作品中更是得到了充分的体现,他们往往喜欢把自己当作整个世界的拯救者,从而形成了对个人、对英雄的狂热崇拜。法国人做事通常采取一种复杂的方式,比如说,同样为办某件事请客吃饭,美国人上桌便会开门见山讲出来,中国人则是酒过三巡切入正题,而法国人则是饭要吃完了,还在海阔天空地扯着不相干事情的时候,象忽然想起了什么似的讲出他请客的真正目的。法国人的这种惯常行为甚至发展到了法国政府执行政务的过程中,究其原因,最终根源于法国传统行政思想中的情绪化和“小事化大”的复杂化倾向特点。法国政府早在封建时代制定的一套王宫人员必须遵循的规则闻名于全世界,从宫廷礼仪服饰一直到繁琐士官分类制度等极其详尽,以至显得过于繁杂。法国政府这种行事通常采取一种复杂方式的思想直接导致了近代法国的行政思想,政府由此产生了许多令人费解的政府行为,如事无巨细都有政府的行政规章制度来规范,政府部门更是设立了许多五花八门的、甚至是在其他家闻所未闻的政府机构,如宠物权益中心等。⑥近年来,这种状况正在改变,各种繁琐的行政规章以及冗余的机构得到了有效的清理。但是,不可否认,这种传统的行政文化对法国政府行为的影响是显著的。法国政府行政文化中的情绪化倾向在近年来也时有表露,这与法兰西民族的民族性分不开。法兰西民族是世界上最注重感性的民族,其首都巴黎甚至被称为”梦幻之城”、”浪漫之都”。注重感性的直接后果是容易导致情绪化倾向,与行政文化中的情绪化倾向紧密相联的是行政决策、行政执行中的过于草率决断,例如,法国政府曾经对酒后驾驶等行为导致的交通事故不予处罚,因为政府一度认为酒后驾驶是酗酒的法国人无可避免的,直到最后酗酒驾驶之风愈来愈盛,法国政府才不得不制定新的行政法规来禁止该类事件的再次发生。另外,法国在一些需要表决的国际组织活动中(如联合国)常常先是随大流,不发表任何意见,但是到正式表决时,法国方突然宣布单方面的反对意见,使得其他参与国根本无法预测与补救,从而最终不得不采取妥协措施。做横向比较的话会发现,亚洲人世界观与法国人世界观的差异相当大。新加坡在亚洲人眼里是治国的楷模,那里街道整齐、人民受教育水平高、社会有秩序、经济持续增长,没有行贿受贿的案件。但法国人却不以为然,他们认为新加坡没有言论自由、政府刑法太重、社会纪律过于严明,散漫的法国人适应不了。法国人把新加坡当作据点,纷纷登陆设立子公司,谋取经济上的利益,但是对新加坡的治国方式却没有什么好感。对于法国人,自由比什么都重要,尽管这种无约束的自由会造成社会秩序的混乱。法国政府对自由的放纵直接导致了诸如今天法国大都市交通拥挤(由于政府无节制地鼓励个人拥有私家车)、环境污染等问题,以至于越来越多的法国人现在开始宁愿选择在城市以外的乡村居住,每天花大量时间往返于住所与工作地之间。
(五)独特的传统行政体制文化对法国政府行为的影响。在行政体制上,法国是中央集权国家的典型代表,中央集权的程度在西方国家最为显著。即使1983年法国政府颁布了《权力下放法案》,中央集权的程度有所降低。但是,法国还是作为一个典型的中央集权国家而存在。究其根源,就是受到了传统行政体制文化的影响,造成这种现象的重要原因有内外两个方面。法国产生中央集权的传统有着内部的原因。法国是一个历史悠久、具有中央集权传统的国家。法国大革命后建立的资产阶级共和国也因历史原因选择了单一集权制的国家结构形式,虽然1792年建立的资产阶级共和国曾试图在单一集权制的国家结构下实行地方自制,按照一律平等的原则建立了30多个具有自治权的省,但是,由于地方缺乏自治传统和经验,无法适应这种急剧的变化,作为中央政府的“督政府”又软弱无力,于是地方割据恶性膨胀,结果造成了严重的无政府状态,威胁了国家的统一。于是,拿破仑以政变的形式登上了历史舞台,恢复了高度中央集权的行政管理体制,并且一直延续到现在。⑦法国产生中央集权的传统还有着来自外部的原因。法国所在的欧洲大陆自封建时代以来就一直战乱不断,法兰西民族一直在这些战乱中扮演着悲剧角色。在各种各样的战争中,感性的法兰西民族从来都不是强悍的日尔曼民族的对手,从早期封建时代的日尔曼民族数次侵犯法兰西,直到20世纪前期的两次世界大战中法国均败给强大的德意志民族。法兰西民族历来都是战场上的失败者,法兰西广大人民和政府深受战乱之苦,国家主权与领土更是千疮百孔。历史的阵痛时刻提醒着法国政府,必须能够尽快地最大限度地调动国家的一切力量,来抵御外敌对本国主权的侵犯。在这种历史背景下,法国政府选择了能快速反应的中央集权行政体制,并形成自己独特的行政体制文化就在情理之中了。
内忧外患促使法国政府选择了高度中央集权的行政体制文化,并且这种行政体制文化对近代法国政府的政府行为产生了深远的影响。20世纪80年代以来,法国政府开始了以权力下放为主的行政改革,但是由于受到来自传统行政体制文化的影响,这场改革从一开始就受到了来自各方面的阻力,事实上后来并没有达到预期效果。直到最近几年,法国政府还在积极推行改革,以改变这种中央过度集权的状况。总之,由于受历史、传统、文化等各方面因素的影响,法国形成了独具特色的传统行政文化,这种传统行政文化影响着法国的政府行为,并且随着近代法国行政体制的改革,这种影响将日益深刻。#p#分页标题#e#
