一、农民工概况 （一）农民工的界定 目前，我国学术界对于“农民工”一词没有做出明确界定，不同学者各有己见。从广义上而言，农民工包括两类人群：第一类是跨地区外出进城务工人员，第二类是在县城从事二、三产业的农村劳动力。狭义上，农民工指的是第一类人群。本文主要从以下三个层面界定和认识农民工：（1）职业：农民工是以非农职业为主要职业，主要收入来源于非农劳动。（2）身份：其户籍属农业户口，与城市中非农户籍就业者的身份存在显著的差异。（3）劳动关系：由于有些进城务工的农民可能从事个体或私营业务。因此，这一人群不应列入农民工群体，农民工应属于被雇佣者。 （二）人群数量 近年来，农村剩余劳动力不断融入城市，为城市化建设添砖加瓦，是工业化建设的加速器。有数据表明：1994年，进城务工的农民约有6000万人；2000年约有8840万农民工；到了2007年，从下图中我们可以看到一个明显的人数增长，总量达2.26亿人；而在2008年这一年，由于金融危机的影响，人员的大量失业使得农民工的数量与2007年相比没有明显涨幅；之后经历了经济好转，这一人群在2010年达到3亿人。总体而言，农民工数量呈不断上升趋势。 二、农民工养老保险政策 （一）农民工养老保险政策的发展历程 原劳动和社会保障部于2001年了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，该文件从一定意义上而言是农民工参加养老保险的重要起点，是第一次正式将农民工纳入养老保险范畴，同时也是第一次对相关文件实施细则做了具体规定，这些都为以后建立完善农民工养老保险政策打下良好基础。2006年，国务院又颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，这一文件肯定了农民工群体的重要性，也明确指出了解决农民工问题的必要性及急迫性。在这份文件颁布后，农民工养老保险问题得到了有关部门的回应，并将解决农民工问题提上议程。2009年12月22日国务院常务会议决定：从2010年1月1日起施行《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称《暂行办法》），覆盖的人群包括了所有参加城镇职工基本养老保险的人员，农民工也被涵盖在内。《暂行办法》指出，基本养老保险关系可以跨省流动、就业时转移。这充分考虑到农民工高流动性这一特点，使农民工不再为跨省就业时无法转移养老保险而烦恼，无形中扩大了农民工养老保险的覆盖率。2010年7月4日，国家又出台了《农民工参加基本养老保险办法》，试图从根本上解决农民工高退保率的问题。这一政策的亮点在于，新制度充分考虑了农民工的特点，但忽视了“一刀切”的办法并不适用于所有农民工，没有考虑到农民工群体的多层次性。 （二）农民工养老保险制度的实践类型 在国家对农民工养老问题出台了一系列文件后，各地方政府相继制定了适合当地社会经济现状的政策。目前，农民工养老保险的实施办法尚没有形成统一的模式。而学术界对这些模式有着多种划分方法，通常是将其分为三种模式：扩面型、仿城型及综合保险型。 1.扩面型 将农民工社会养老保险直接纳入当地城镇职工基本养老保险之中，以解决农民工年老后的养老问题。农民工按照国家规定的缴费比例参加社会养老保险。企业应为农民工缴纳个人账户部分及社会统筹部分的养老保险金，缴费比例参照城镇职工基本养老保险的规定。对于农民工享受社会养老保险待遇也做了相关限制：缴费满15年且达到法定退休年龄者方可申领。若中途退保或断保则只能退还个人账户中养老保险金。主要实践地区：深圳市、贵州市。 2.仿城型 该模式为农民工建立一种独立的社会养老保险制度。农民工参加统一的城镇企业职工社会保险，但参保企业和个人缴费比例相对有所下降。其缴费基数参照上年本市职工月最低工资。企业为农民工缴纳个人账户和社会统筹部分的养老保险金。农民工在达到法定条件下，可根据个人的缴费情况领取相应养老金。代表省份：浙江省。 3.综合型 这种模式是为农民工专门建立的社会保险制度，针对性较强。综合型包括养老、医疗、工伤等社会保险组合起来，统一建立一项保障。该模式规定：企业按照本市职工上年度的平均工资为基数，乘以一定比率（不同城市比率不同）。同时，也对享受社会保险的给付条件做了相应规定：必须达到法定退休年龄且满足连续缴费年限。代表城市：上海市、成都市。 三、现行农民工养老保险主要模式的评估 （一）模式比较 （二）主要模式评估 通过对这三种模式进行比较，不难发现这三种模式各有特点，有利也有弊。其评估结果归纳如下，具体见下表所示：通过上述分析和评价，这些模式在客观上能缓解我国目前的现状，但仍是治标不治本。目前，我们需要探索的是一种能够实现全国统筹的完善的机制，集百家之所长，最终完善全国统筹的农民工养老保险体系。 四、现行农民工养老保险存在的问题及其原因分析 （一）存在的问题 1.参保积极性不高 数据表明，有83.2%的农民工不愿意参加养老保险。一方面受传统观念影响，相当一部分的农村居民还认为养儿防老、安度晚年，这使得很大一部分农民工对社会养老意识淡薄，甚至有人认为现在缴纳养老保险费用，近期不能得利或对未来抱有怀疑态度。对社会养老方式的不信任，使他们更倾向于个人储蓄以保障晚年生活而拒绝参加社会养老，这也降低了这一群体参保的积极性。另一方面，从农民工就业性质来看，他们大多从事城里人不愿从事的工作，且多为劳动时间长，强度大，危险系数高，不需要太多劳动技能的工作。这使得农民工群体更倾向于对工伤保险和医疗保险的关注，而养老保险常处于次要地位，这种观点所造成的短视行为，同样降低了他们参保的积极性。#p#分页标题#e# 2.参保率低 虽然国家鼓励广大农民工加入到养老保险政策中来，然而在我国许多地区农民工参保率仍不高，甚至出现退保潮。有数据显示：2005年底，参加城镇职工基本养老保险的人群结构中，农民工只占15%左右，这相较对于农民工庞大的数量而言，参保率是极低的。到2006年上半年，约有1107万农民工（占农民工总数的9.2%）参加了养老保险。有机构专门针对农民工参加养老保险的现状进行调研，数据显示，目前只有10%左右的农民工参加了养老保险，这个数字远远低于正常的参保水平。 3.退保率高 农民工参加养老保险的现状表明，阻碍政策发展的因素不仅仅在于低参保率，更在于高退保率，特别是年末回乡过年时，退保高潮屡见不鲜。即已经参加保险的人员在中途申请退出养老保险，领取个人账户的资金。在广东省，年末回乡过年的农民工退保率高达90%以上。国家为了鼓励农民工群体参加养老保险，允许农民工在参保后中断缴费，退保时返还个人账户的资金，统筹资金全部纳入当地统筹部分。农民工在跨省就业时选择退保，随之形成了不断“退保———参保”的恶性循环，也损害了农民工应有的养老权益，挫伤了他们参保的积极性。 （二）原因分析 1.农民工缴费能力有限 农民工群体一般来自偏远农村，家庭条件普遍较差，进城打工的主要目的是赚钱，但由于他们自身条件有限，通常是从事体力劳动，工资一般都较低。家庭负担问题也使他们没有多余的钱去做别的事情。迫于经济状况的限制，许多农民工只有选择不参保。可以说缴费能力有限是大多数农民工不参加社会保险的主要原因。 2.企业逃避缴费责任 虽然《社会保险法》中明确规定企业必须为职工缴纳社会保险，不得逃避责任，但为了降低用工成本，有些用人单位还是想方设法逃避缴纳社会养老保险费的责任，以获取更多利润。即使一些农民工有意愿参加养老保险，但由于农民工群体对养老保险认知度差，而用工企业对农民工参加养老保险的态度也较为淡漠，最终使养老保险在农民工群体中推行还是十分困难。 3.财政补贴有限 2010年，我国财政支出中用于社会保障方面的投入为89575.20亿元，这占了政府财政总支出的11%不到。可以看到，这一投入比例相对于其他项目的投入是明显偏低的。政府作为社会保障体系的责任主体，有义务也有责任给予适当的财政补贴，以保障人民的生活，而养老保险作为老年人得主要收入来源，政府更应当给予支持，使老年人安度晚年。 五、我国农民工养老保险政策建议 （一）加大财政投入 农民工养老保险制度发展停滞不前的主要原因是没有充足的基金支持，如有财政资金能加以支持，那么农民工养老保险制度能日趋完善，得以发展，反之，就会遇到一系列困难与障碍，使制度无法顺利推行。同时，应当明确各级政府的财政责任，并通过完善财政体制和财政转移支付制度，保障各级政府履行职责。另外，要建立制度化、稳定性、可持续的财政投入机制。政府可以通过多种途径承担农民工养老保险的财政责任，如财政直接拨款以及转移支付、税制优惠政策等。此外，由于农民工人数众多，不同层次群体产生的问题迥异，没有大量的资金来解决他们的需求，仅靠政府财政上对养老保险的补贴是有限的，因此应发展多渠道、多样化的筹资方式，积极动员农民工个体、集体、社会，鼓励和提倡非营利组织参与其中。政府应创造良好的环境使企业、个人、社会机构等积极参与进来，构造长期化、制度化的社会捐赠模式。通过充实农民工养老保险基金，为农民工提供稳定而充足的养老保险资金保障。 （二）加强农民工参保意识 针对农民工参保意识不强的现状，应开展有针对性的政策宣传及教育活动，加强农民工的参与感，提高他们的认同感。通过政策宣传及教育活动，让农民工知晓他们应得的权益，使他们在权益受到侵害的时候懂得如何用法律来维护，即提高农民工的法律维权意识。而就用工企业而言，通过宣传教育活动提高企业的社会责任感。总体而言，只有同时增强用工企业及农民工的主动性，才能真正发挥农民工养老保险的社会效用，解决农民工老年期间的生活问题。 （三）建立养老保险关系的转接机制 由于我国当前养老保险采用的是个人账户与社会统筹相结合的机制，农民工群体具有高流动性的特点，当他们在跨区域流动时，涉及到的问题是：统筹部分的养老金得不到承认，或者有一些不合理条款加以限制转移。农民工在原工作地的统筹部分被地方截留。因此，在设计农民工养老保险政策的时候应充分考虑这一特点，建立和完善农民工跨地区流动时基本养老保险金的转换和转移机制。 结论 虽然建立农民工社会养老保险制度的任务很艰巨，但不可否认制度建立是非常必要的。此外，相关配套措施的建设也是必不可少的。由于我国现行的养老保障碎片化问题严重，因此，在完善农民工社会养老保险时不应操之过急、“一刀切”，应在缩小城乡收入差距及不同地区经济发展水平差距的基础上，采用循序渐进的方式，建立不同统筹地区间转移的机制，最终实行全国统一的社会保险体制，为全体农民工最终进入城镇社会保险体系消除障碍。