一、我国西部矿产资源开发引发的生态环境问题 矿产资源是国民经济和社会发展的重要物质基础，是社会财富的重要源泉。西部地区煤炭、石油、天然气等矿产资源比较优势明显，矿产资源的开发为西部地区的经济发展做出了重大贡献。但同时，由于西部地区经济、文化相对落后，对矿产资源保护不到位，对环境和生态保护重视不够，对矿产资源的不合理开发，造成了西部地区矿产资源的大量浪费及生态环境的不断恶化。主要表现在：（1）废水、废气、废渣导致矿山生态环境被污染。“三废”任意排放，严重污染了土地、水资源及空气，给当地自然生态环境、社会经济生活带来了较大的负面影响。（2）矿产资源开发加速了水土流失和土地荒漠化。据著名林学家、中国工程院院士沈国舫统计，2010年，全国水土流失总面积161万km2，西部地区占80％。（3）矿产资源开发诱发各种地质灾害。许多矿区存在滥采滥挖现象，地下被采空，地下水位下降，常导致地表沉降、滑坡、塌陷、地裂缝、河道堵塞等地质灾害。（4）地下水均衡系统被破坏。采矿使地下水均衡系统受到破坏，导致部分区域地下水、地表水渗漏，造成大面积疏干漏斗，引起地表严重缺水，严重破坏了水资源的均衡和补给条件，导致矿区及周围地下水位下降，引起植被枯死等一系列生态环境问题。因此，为解决这些生态环境问题，合理开发利用矿产资源，西部地区应建立完善的矿产资源开发生态补偿机制。 二、我国现行的矿产资源开发生态补偿机制 矿产资源开发生态补偿机制是指因矿山企业开采、利用矿产资源的行为破坏了矿区周围的自然环境，污染了生态环境，使矿业城市失去可持续发展的机会而进行的治理、恢复、校正所给予的资金扶持、政府补贴、税收减免及政策优惠等一系列活动的总称。我国从20世纪80年代初期开始实施矿产资源有偿开采制度。1984年颁布的《中华人民共和国资源税条例（草案）》要求对开采原油、天然气、煤炭的企业开征资源税。1986年，我国《矿产资源法》的实施正式结束了矿产资源无偿开采的历史，确立了我国矿产资源“税费并存”的制度。1994年，《中华人民共和国资源税暂行条例》对资源税制度做了重大调整，“从量定额”计征取代了超额利润征税方式。同年，《矿产资源补偿费征收管理规定》的施行，又开征了矿产资源补偿费，主要用于保障和促进矿产资源的勘察、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益。尽管国家和地方有将补偿费用于治理和恢复矿产资源开发过程中的生态环境破坏的情况，但在政策设计上却没有考虑矿产资源开发的生态补偿问题。1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》对矿山开发中的水土保持、土地复垦和环境保护做出了具体规定，要求不能履行水土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人，应向有关部门交纳履行上述责任所需的费用，即矿山开发的押金。1999年，《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》又开征了探矿权使用费和采矿权使用费、价款。2005年8月，在《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》中提出探索建立矿山生态环境恢复机制。2010年6月，我国资源税改革率先在新疆试点，随后试点范围进一步扩大至重庆、四川、贵州等西部省区（市）。2011年11月，《中华人民共和国资源暂行条例》的全面实施，意味着以资源税税额从量计征改为从价计征为核心内容的资源税改革从试点地向全国全面推开。一系列政策的出台和法规的实施，确立了我国以矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费、探矿权价款和采矿权价款等为主要内容的矿产资源补偿机制。其中，探矿权使用费和采矿权使用费属于投资收益回报，不宜在中央和地方之间再进行利益分配；探矿权价款和采矿权价款中，中央企业一般实行行政划拨，而且，在《矿产资源法》中并没有明确规定中央和地方在探矿权价款和采矿权价款的利益分配比例问题；而资源补偿费偏低（煤炭、天然气、石油的资源补偿费费率仅为1％），且由于征管不力等原因，地方所得的资源补偿费甚少；而资源税是一个小税种，在地方财政收入中的贡献并不大（参见表1）。由此可见，现行的补偿机制，不是以矿产开发过程中生态功能恢复、维护、提升为目的而制定的，主要偏重于补偿资源自身的经济价值，而很少考虑到补偿环境价值和公平价值。为此，应尽快建立以法律保障为前提，以市场调节为手段的生态补偿机制。 三、我国西部矿产资源开发的生态补偿原则和补偿方式 （一）矿产资源开发的生态补偿原则 1．谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费原则。矿产资源是不可再生能源，随着矿产资源的持续开采，资源财富总量不断减少，导致矿产资源稀缺性进一步增强。并且在开采利用过程中，产生的外部负效应，形成对生态的破坏，严重影响到当地居民的生产和生活。加上资产的专用性使得矿产资源只能用于资源开采活动，而无法用于其他用途，将资源型区域锁定在单一的资源型产业，陷入资源优势陷阱，导致其他产业投资不足。根据区域可持续发展能力理论，要维持区域的可持续发展，要么不开发，保持资源生态环境不发生变化；要么在矿产开发的同时，进行资本的转化，保持总资本或者总财富量不减少，以维持区域可持续发展能力。依据此原则，要明确生态补偿的主体，确定生态补偿的客体。矿产开发的生态补偿主体，是指那些在资源开发过程中对资源及生态环境造成影响的单位和个人，以及从资源开发中获益的单位和个人。他们有义务、有责任来筹集资金，对资源的耗竭及生态环境的损害进行补偿。矿产开发的生态补偿客体，是指由于资源开发而导致利益受损的政府和个人以及资源本身和资源地的生态环境。 2．政府引导与市场调控相结合原则。我国《矿产资源法》明确规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。各级地方政府依据国家法律规定和国务院的授权，代表国家行使矿产资源所有权的权能。在生态补偿机制建立过程中，政府应结合国家相关政策和当地实际情况，充分发挥其引导作用。资源性产品的价格应能够灵敏地反映市场供求关系和资源稀缺程度，通过市场化的运作，逐步建立和形成良性的生态补偿机制，爱护环境，珍惜资源，引导建立多元化的筹资渠道和市场化的运作方式。#p#分页标题#e# 3．责、权、利相统一原则。生态补偿涉及多方利益，从总体上看，矿产资源生态补偿的过程就是生态资源的受益者向其供给者付费的过程，生态资源的管理者在其中充当两者利益的协调者，合理分析生态保护的纵向、横向权利义务关系，科学评估维护生态系统功能的直接和间接成本，制订合理的生态补偿标准、程序和监督机制，确保利益相关者责、权、利相统一，做到应补则补，奖惩分明。 （二）矿产资源开发的生态补偿方式 目前，国内外已经积累了不少生态补偿的成功做法和经验，为西部地区加快生态补偿机制建设提供了借鉴。生态补偿方式分类很多，按照补偿方式可分为资金补偿、实物补偿、政策补偿和技术补偿等；按照补偿条块可分为纵向补偿和横向补偿；按照补偿主体与补偿运作机制的差异，可分为政府补偿和市场补偿。从总体上看，国内外的各种生态补偿主要从政府补偿、社会补偿、国际合作、生态移民四个层面展开。其中，政府补偿通过财政转移支付、税收调节、行政收费、金融信贷政策等方式实现矿产开发生态补偿；社会补偿通过社会捐助、发行生态、自愿义工等方式。另外，美国考尔斯率先提出了“生态移民”方式，旨在保护贫困地区生态环境，将生态环境脆弱的贫困社区的生态超载人口迁到生态人口承载能力高的地区。 四、完善我国西部矿产资源开发的生态补偿机制的建议 （一）运用法律手段对矿产资源进行生态补偿 借鉴国外先进经验，结合本国国情，根据当地实际情况，运用法律手段明确和规范矿产资源开发的生态环境补偿机制。 1．在现有法律条款基础上，建立符合我国国情的矿区生态补偿法律法规体系。在法律法规中，应明确补偿的主体和客体，补偿原则和依据。结合矿区环境特点，建立覆盖矿区发展全过程的生态补偿法律法规体系和技术标准体系。 2．对不同类型矿山进行生态环境影响评价和治理。对新建矿山，严格执行环境影响评价制度，保障矿业开发与生态保护的协调发展；对已建矿山，加强监管，全面实现生态环境达标，并制定科学的闭坑计划，提高生态环境恢复水平；对已关闭的矿山，加强对生态环境变化和影响的动态监测；对历史遗留的矿山生态环境问题，区别不同行业、不同地区、不同企业，实行不同的国家和地方财政扶持政策，共同推进矿山环境的恢复和治理。 3．进一步加强生态保护执法和监管力度。强有力的执法和监管力度为矿产资源的合理开发利用、生态环境的有效保护提供外部支持。 （二）运用经济手段进行矿产资源管理和生态补偿 经济手段是市场经济条件下政府宏观调控最常用的手段，它的实施可以为经济主体制造一个有利或不利的政策环境，从而促进或约束经济主体的决策及行为，并使之与调控目标有效衔接。 1．逐步将矿产资源价格市场化。根据不同的地区和矿产质量，结合资源的生态属性，在资源价格因素中应考虑生态补偿费用，并形成与其他商品的合理比价，最终建立一个可持续的矿产资源价格体系。 2．构建矿产资源开发的生态环境税费体系。对开发、利用环境资源的主体，按其对环境资源的开发利用程度及产生的污染情况征收税费，促使开发利用者重视生态保护，节约资源，减少污染排放。 3．综合运用多种经济手段。在征收自然资源开发的资源税费和生态环境税费的同时，综合运用财政政策、产业政策、价格政策等其他经济手段。在对资源进行价值评估的基础上，拍卖资源开发权，将拍卖所得资金作为生态环境的恢复费用。 （三）通过行政监管确保矿产开发生态补偿有效进行 1．明确各行政监管部门的职能。矿产资源开发的生态保护、治理、监管工作涉及国土资源、环保、农业、林业等多个部门，管理职责交叉，为了确保行政监管的有效进行，需要明确职能分工。 2．提高行政监管执行效率。对矿产资源开发生态补偿的行政监管是个复杂的系统工程，在监管执行过程中，各相关部门需要围绕既定目标，从不同角度、以不同方式发挥作用。但由于不同的行政手段分别由不同的部门主导和操作，常常会出现作用方向不一致，作用力度不匹配，甚至相互冲突的情况。因而，在行政监管执行过程中，把握不同行政部门政策手段的作用特点，加强各相关部门之间的协调配合是十分重要的。 （四）加强媒体宣传、公众监督，营造和谐的生态补偿氛围 我国正处在经济结构转型期，媒体宣传、舆论监督有助于统一思想，化解矛盾，凝聚各方面力量，进而推动矿产资源开发生态补偿机制的完善和发展，创造和谐生态环境。 1．加强媒体宣传，推动矿产资源开发生态补偿机制的发展。一是对矿产资源开发的生态补偿进行普及宣传，加强群众对矿产开发生态补偿的认识，强化当地居民对生态环境保护的意识。二是对相关各行政职能部门的工作及重大政策部署进行宣传。通过新闻媒体、网络、书籍、专题片、研讨会等方式进行广泛宣传，加强重大主题和先进典型的宣传力度。 2．加大公众监督，营造和谐的生态补偿氛围。加强对矿产开发行为的公众监督，让更多的主体参与到资源生态环境补偿工作中，营造和谐的生态补偿氛围。了解民意，充分反映群众心声和意愿；汇集民智，及时发现苗头性、倾向性问题，增强决策的预见性、科学性和针对性；解决民困，通过公众监督，了解公众利益方在具体生态补偿中的所思所想、所急所盼，提高政府的行政能力，保证矿产资源开发生态补偿政策设计的科学性、系统性和有效性。
