摘 要：以“经济人”的充分理性为前提假设，探讨了个人参与政府投资的利益诉求、政府投资对个人利益的影响和个人的权衡与计算。识别个人与政府投资互动行为的特性并归类分析，抽象出其不同诉求与应对行为的组合。并针对组合分类的理论假设以中国审计署典型案例进行具体化的阐述与提升，从而总结出政府投资中个人的消极行为、积极行为、被动防御性行为等违规行为类型，并相应提出对政府投资进行法律规制的着力点。
关键词：政府投资；利益诉求；积极行为；消极行为；被动防御行为
政府投资过程无论是决策还是执行，在在都是由人来完成的。人是政府投资过程向前推进的最基本的行动单元。每个身处其间的个人通过其供职的机构（包括政府部门、国有企业，也包括参与政府投资的私营部门、中介服务机构等）服务于政府投资，从而在政府投资的过程中发挥着个人的影响和作用。因此，政府投资从过程到结果，无处不有个人影响的印记。
个人的影响与作用只有通过其行为方能加诸政府投资之上，而个人的行为又是受其思维、心理和意识的支配。政府投资首先对于每一个为其服务的个人提出了尽职尽责的要求；政府投资的成功将为部分的个人提供政治上或者经济上的上升机会；政府投资涉及的巨大资本和重多重要的权力也会为个人在经济上的非分欲望提供了充分的想象空间；而政府投资由于其巨大的规模和错综复杂的内外部关系所蕴含的困难与风险也是对个人能力与勇气的挑战。面对这诸多的要求、机会、诱惑与挑战，个人的思维、心理和意识活动时刻都在做着权衡与抉择。而权衡与抉择所据以为核心或者标准的是每个人在其服务于政府投资的过程中所追求的个人的利益诉求。
每一个人，无论他（或她）服务于政府和国家还是任职于私营部门，他（或她）首先是他（或她）自己本身。服务于政府和国家并不能改变其基本的特质。笔者此处对个人的分析，一个最基本的前提假设是所有在此被考虑的个人都具备充分理性。本研究将借鉴经济学中“经济人”的概念作为对个人基本特质的描述。作为经济人，个人在其行为时必然有利益的诉求。这种诉求所衡量的既包括直接的经济利益，也包括那些不表现为直接经济利益的因素，如荣誉、地位、个人的价值追求等。个人最后的判断与抉择，是综合考虑了这些利益和因素之后，经权衡做出的；当外部条件发生变化时，个人将面对新的机会和考验，因应变化而做出反应当在情理之中。这种反应表现为对个人利益诉求的重新调整。
一、个人的利益诉求
笔者认为利益诉求，是个人为了维持现有利益或者增益其利益所形成的期望和行动的动力。这里的利益既包括经济上的、政治上的，也包括个人追求理想、践行信仰、实现道德伦理价值的权利与机会。由于工作、职位、级别、性格、年龄、文化背景、宗教信仰以及价值取向的不同，每一个个人的利益观不近相同，诉求也是千差万别的。尤其是当个人的利益诉求需要经过多种因素的权衡之后才能付诸行动并进而影响个人投身其中的那些过程，那么这种权衡的差别将更加巨大。但是，如果我们试图把每个个人可能有所诉求的方面一一列举出来，却可以发现那也并非是难以企及的事情，尽管这样的列举不见得能做到万无一失。那么差别的存在仅仅是由于每个个人在同一个方面所诉求的程度不同或者每个方面在个人的权衡中被分配的权重不同。如果我们再将这些方面做一番归类，很容易看到看似千变万化的利益诉求无不归属于经济的、政治的、或者荣誉性的这样若干有限的范畴。
（一）经济性利益诉求
对于参与政府投资过程的个人，其经济利益诉求包括了两个可能的层面。其一，不希望政府投资项目导致个人经济回报的下降，至少应维持现有水平；其二，在可能的情况下，期望个人的经济回报有所提高，即经济利益的增益。如果说前者是人之常情，后者就有可能是非分之想了。所谓可能是非分之想，是因为政府投资并不一定为个人必然带来经济利益的增益。这种对经济利益增益的诉求在不同的个人身上有不同的表达：政府官员期望利用权力和掌握的资源获取巨大经济收入；企业经营者期望在招投标中排除竞争、期望更高的利润率；咨询服务机构人员期望获得更高的服务报酬、期望由于本次服务而获得之后更多的服务订单；普通公务人员期望通过本次政府投资项目自己供职的部门能为自己提供更高的报酬；普通企业职员期望通过本次政府投资项目自己供职的企业能为自己提供更高的报酬。
（二）政治性利益诉求
政治性利益诉求主要存在政府官员和国有企业领导者这一类人群之中。政治生命与执政成绩是其政治利益诉求的核心内容。一方面，不希望政府投资的决策与实施导致个人政治资源的损失或者执政业绩的损害；另一方面，则希望通过政府投资的成功积累个人的执政成绩、提高个人的政治声望。使政府投资成为自己升迁的阶梯。
（三）荣誉性利益诉求
由于缺乏直接的一手资料，我们无法确定是否存在纯粹的既无经济性利益诉求也无政治利益诉求的个人和行为。但是，我们不能就此否认存在“纯粹”的可能。假如存在以追求理想、践行信仰、以实现某种道德或伦理所尊奉的价值为唯一目的的诉求，我们可以将之称为荣誉性利益诉求。必须提醒的是，荣誉性的利益诉求虽然看似“纯粹”，但是其诉求的目标与政府投资往往涉及的极为现实的内容有相当的距离。而且荣誉性利益诉求更容易使个人因“道德的居高临下”而走向偏执。
在实际的情况中，个人的利益诉求往往不是单一方面的。它可能是在经济上、政治上以及荣誉上综合的诉求。
二、个人利益诉求与政府投资的互动关系
政府投资个体行为层面的基于三重因素：个人的利益诉求、政府投资对个人利益的影响和个人的权衡与计算。每个身处政府投资间的个人通过其供职的机构服务于政府投资，从而在政府投资的过程中发挥着个人的影响和作用。因此，政府投资从过程到结果，无处不有个人影响的印记。个人的影响与作用只有通过其行为方能加诸政府投资之上，而个人的行为又是受其思维、心理和意识的支配。作为经济人，个人在其行为时必然有利益的诉求。这种诉求所衡量的既包括直接的经济利益，也包括那些不表现为直接经济利益的因素，如荣誉性、政治性利益诉求等。个人最后的判断与抉择，是综合考虑了这些利益和因素之后，经权衡做出的；当外部条件发生变化时，个人将面对新的机会和考验，因应变化而做出反应当在情理之中。这种反应表现为对个人利益诉求的重新调整。个人的利益诉求不是静止不动的。应对政府投资过程可能带来的影响，个人会对自己的利益诉求做出相应的调整。#p#分页标题#e#
假如我们将个人的利益诉求描述为a，理论上它将存在三种状态：-a、0和+a。其中0代表希望能维持现有利益水平而不存非分之想；+a代表增益自身利益的期望；而-a代表减损自身利益的期望，显然这只是理论上的可能性，在现实中不存在。（也许存在纯粹的放弃经济利益和政治利益的个人和其行为。即使这样，笔者仍然认为他（或她）有所诉求——荣誉性利益。在经济、政治和荣誉三个方面做了衡量之后，他（或她）只不过是选择了荣誉性利益作为最重要的诉求方向。其利益诉求的表现仍然为+a）相对应的，我们将政府投资对个人的影响描述为A。这种影响也存在三种状态：-A、0和+A。其中0代表不对个人的利益现状发生影响；+A代表会增益个人的利益；而-A代表会减损个人的利益。由此，可形成表1中的组合矩阵。每一种组合代表了一种个人利益诉求与政府投资影响的互动。
当个人的利益诉求面临政府投资的影响时可能发生的情况。在这些情况之中，个人的反应也将各不相同。为了便于讨论，我们对A和a及其状况再做一次简化定义，如下：
个人的利益诉求：+a为有期望；0为无期望；政府投资的影响：+A为有增益；0为无增益；-A为有减损，那么分别组合及解析如下：
组合1：( 0, 0 ) 当无期望面临无增益，个人的利益状况不会受到影响，个人无动力而且外部无压力，无需作出利益诉求的调整，也无需对政府投资施加影响；
组合2：( 0, +a ) 当有期望面临无增益，个人的利益诉求无法实现。个人的反应可能有两种情况：
2.1：调整个人的利益诉求，将期望降低为零-无期望；
2.2：试图对政府投资施加影响，以实现个人的利益诉求。
组合3：( –A, 0 ) 当无期望面临有减损，个人面临外部压力，其反应可能有两种情况：
3.1：不做试图影响政府投资的努力，接受利益被减损的局面；
3.2：试图对政府投资施加影响，以维持当前的利益水平。
组合4：( –A, +a ) 当有期望面临有减损，个人的内在动力与外部压力反差巨大，可能的反应有三种情况：
4.1：不做试图影响政府投资的努力，接受利益被减损的局面；
4.2：试图对政府投资施加影响，同时调整个人的利益诉求，将期望降低为零——无期望，以维护当前的利益水平；
4.3：试图对政府投资施加影响，而不调整个人的利益诉求。
组合5：( +A, 0 ) 当无期望面临有增益，个人虽无动力但是存在外部激励，个人的反应可能有两种情况：
5.1：无需作出利益诉求的调整，也无需对政府投资施加影响；
5.2：受到激励，个人可能对利益诉求作出调整，从无期望变为有期望，进而因此试图对政府投资施加影响。
组合6：( +A, +a ) 当有期望面临有增益，个人有动力而且存在外部激励，个人的反应可能有三种情况：
6.1：不需要做试图影响政府投资的努力，接受利益被增益的水平；
6.2：由于增益水平低于期望，试图对政府投资施加影响，以实现个人的利益诉求的期望；
6.3：受到激励，个人的利益诉求期望更高，进而因此试图对政府投资施加影响。
这里所罗列的个人可能做出的各种反应，粗括地勾勒出了个人利益诉求及其反应的内在结构和细节。进一步分析，这些反应归结起来无非两种类型：被动接受和主动施加影响。当然被动接受的心理基础和主动施加影响的动机在不同的情况下各不相同。个人接受政府投资对其个人利益的影响而不做试图影响政府投资的努力(例如上述2.1、3.1、4.1、4.2、6.1情形)，这是政府投资所希望的；而个人试图施加作用以求改变自身利益所受的影响（例如上述2.2、3.2、4.3、5.2、6.2、6.3情形）是政府投资不希望看到的。个人是否将反应付诸行动，还有赖于其个人的权衡与计算。特别是主动施加影响会存在事中或者事后的成本和代价，这种成本和代价的大小决定于每个个人的判断，因而又取决于他（或她）的能力、性格、掌握的权力或者拥有的相关资源。如果恰如政府投资所要求或者所期望，一个为政府投资服务的个人是不会将个人的利益诉求掺杂到其工作中的纯粹的个人。我们不否认这样的个人在政府投资中广泛存在。但是，如果我们承认每个个人都有自己的利益诉求，那么，我们就无法否认存在个人利益诉求向政府投资内部化的愿望。考虑到个人的利益诉求千差万别的倾向和纤细繁密的层次，个体行为层面应该是政府投资过程中最为复杂的一个领域。下面将对组合中可能对政府投资造成损失的各组合类型进行实证分析，以期能够找到对政府投资保护与法律规制的切入点。
三、政府投资中个体行为组合的实证分析
个人接受政府投资对其个人利益的影响而不做试图影响政府投资的努力，如上述2.1、3.1、4.1、4.2、6.1情形。通常对于政府投资个人期望为零或无期望，是一种应然状态。个人对政府投资的内在的期望性利益诉求虽不为法律所禁止，一旦由期望指导个人对政府投资的不当参与性行为，则为法律所禁止。所以无论政府投资对个人产生增益或减损等效果，但如果能够调整个人利益诉求为零或无期望，则是一种对应然状态的回归。而本文期望为政府投资找到法律规制的着力点，所以此处将借用“表1”中的组合矩阵，对组合中的违规情形的相关案例一一做出分析。
组合1：( 0, 0 )即当无期望面临无增益，个人的利益状况不会受到影响，个人无动力而且外部无压力，无需作出利益诉求的调整，也无需对政府投资施加影响；
分析：政府投资个体行为层面出现( 0, 0 )组合，虽然是形式上的“理想状态”，但实践中当事人往往采取消极的充耳不闻、视而不见的态度来应对政府投资。在法律没有对个人有忠实、勤勉义务要求的情况下，政府投资往往会遭到不当浪费、损失，最终又无人负责的境况。
组合2：（ 0, +a )即当有期望面临无增益，个人的利益诉求无法实现。个人的不当反应可能有以下情况：#p#分页标题#e#
2.2: 试图对政府投资施加影响，以实现个人的利益诉求。
案例：中国审计署在国务院三峡工程建设委员会办公室审计中发现，2003年至2009年，国务院三峡工程建设委员会办公室移民管理咨询中心办公室原副主任郭某利用职务之便，先后在多家服务场所购买、虚开或索要餐费、住宿费等发票，并以接待费名义在单位报销21万元据为己有。审计署将此案件线索移送宜昌市人民检察院查处，并由宜昌市猇亭区人民检察院提起公诉后，宜昌市猇亭区人民法院于2010年8月，以贪污罪判处郭某有期徒刑10个月，缓刑1年（见中国审计署2011年第2号案例二十二）。
分析：本案中的郭某拥有政府投资过程中的管理权限，但政府投资对郭某的影响应该是“无增益”。当客观上的“无增益”遭遇了个人的不当期望，个人或者压制个人期望（如2.1），或者个人会采取积极的行为从而试图对政府投资施加影响（如2.2）。本案中的当事人即为后者。当事人采取了购买、虚开发票报销后据为己有的行为，实现了自己的不当利益诉求。所以个人的有期望面对政府投资客观上对其“无增益”时，个人采取积极作为来实现自己的利益诉求，最终使政府投资受到损失。
组合3：( –A, 0 ) 即当无期望面临有减损，个人面临外部压力，其不当反应可能有以下情况：
3.2：试图对政府投资施加影响，以维持当前的利益水平。
案例： 2009年9至10月，中国审计署审计调查了1981个中央扩大内需项目建设管理和资金使用情况，调查结果发现1981个中央扩大内需项目的建设和资金管理使用过程中，有90.07亿元地方政府配套资金尚未落实到位，占应配套资金总额的45.58%。
分析：政府投资可分为中央政府投资和地方政府投资，当中央拨付出资到地方政府，往往需要地方政府财政给予配套资金，并带动社会投资。对于来自中央的投资，地方政府被要求的配套出资可以看做是对地方政府自身经济利益的“减损”，地方政府在没有基于中央投资可以获益的期望下，对于自身利益的减损采用了消极、不作为等方式应对中央政府投资。这种消极应对，一方面维持了自身经济利益，另一方面也并未影响中央投资对地方经济的带动作用。
组合4：( –A, +a )即当有期望面临有减损，个人的内在动力与外部压力反差巨大，个人不当反映可能有以下情况：
4.3：试图对政府投资施加影响，而不调整个人的利益诉求。本组合表明个人不肯接受政府投资带来的减损，也不肯放弃自己利益的诉求。
案例：2009年，中国审计署在对国家开发银行的审计中发现，浙江省绍兴市交通局原局长蔡
某蔡某在绍兴市甬金高速公路建设发展有限公司的股权转让过程中，滥用职权，擅自决定向民营企业主刘某控制的上海茂盛企业发展（集团）有限公司低价转让国有股权，造成国有资产流失。审计署将该案移送纪检监察机关查处，并由检察机关提起公诉后，浙江省杭州市余杭区人民法院于2009年4月，以滥用职权罪和受贿罪，判处蔡某有期徒刑3年6个月；杭州市上城区人民法院于2009年8月，以抽逃出资罪和挪用资金罪，判处刘某有期徒刑8年（见中国审计署2010年第20号案例十）。
分析：在本案中如果交通局下属高速公路建设公司的股权转让意味着对交通局权力及所掌控的“资源”的某种程度的减削，那么本案当事人对于此次政府行为具有相当的个人利益诉求。即使面对上有可能产生的客观减损效果，仍没有放弃个人的增益要求。并且采取了积极作为，利用职权低价转让股权造成国有资产流失，给国家造成了巨大损失。可见，个人即使客观上面对政府投资可能对其职权带来“减损效果”，但个人仍有可能通过对政府投资过程的施加影响而实现个人增益。
组合5：( +A, 0 ) 即当无期望面临有增益，个人虽无动力但是存在外部激励，个人的不当反应可能有以下两种情况：
5.1：无需作出利益诉求的调整，也无需对政府投资施加影响；
案例：2009年，中国审计署在对昆明市掌鸠河引水供水工程进行审计调查时发现，项目建设单位昆明市掌鸠河引水供水工程建设管理局管理混乱，因决策失误和失职，巨额建设资金被损失浪费、截留挪用和私分。审计署将此案件线索移送中央纪委监察部查处，并由检察机关提起公诉后，云南省高级人民法院于2009年12月，以受贿罪判处该局原常务副局长朱某有期徒刑3年，缓刑5年；昆明市中级人民法院于2008年4月和8月，以受贿罪分别判处该局原副局长巫某有期徒刑7年、原总经济师张某有期徒刑12年（见中国审计署2010年第20号案例十四）。
分析：本案中引水供水工程对工程建设管理局是有增益的政府投资行为。该管理局的个人没有对政府投资有不当的利益诉求，所以没有做出积极的不当的个人影响。但虽没有个人利益诉求，个人投入的勤勉、忠实义务有限，且个人的能力有限等主、客观原因，导致对政府投资的管理、决策等大量消极负面影响。所以面对政府投资带来的增益，即使没有个人利益诉求可是一系列过错或过失造成的工作失职行为仍会对政府投资带来损失。
5.2：受到激励，个人可能对利益诉求作出调整，从无期望变为有期望，进而因此试图对政府投资施加影响。
案例： 2009年，中国审计署在川中道路发展项目——雅泸高速公路审计中发现，2007年8月至2008年5月，四川雅西高速公路有限公司原石棉代表处负责人刘某利用其工程款审批权，向其管辖的第19合同段索贿受贿26万元。该合同段管理混乱，工程被整体转包两次，事故频发。审计署将此案件线索移送纪检监察机关查处，并由检察机关提起公诉后，成都市中级人民法院于2010年7月，以受贿罪判处刘某有期徒刑10年（见中国审计署2011年第2号案例十五）。
分析：本案中的高速公路项目作为一项政府投资项目为公司负责人带来了工程款审批权等权力范围的增益。所以政府投资项目客观上对个人权力产生了增益的效果，使本案当事人受到“激励”，从而调整了自身利益诉求，从对政府投资的“无期望”变为“有期望”。最终为实现自身的不当期望，对政府投资施加影响——实施了索贿受贿行为，导致对政府投资项目造成严重的工程质量损失。因此，政府投资给个人带来的增益可能导致激发了个人不当利益诉求，使个人的期望从无到有地产生，进而对政府投资施加个人不当的积极作为。#p#分页标题#e#
组合6：( +A, +a )即当有期望面临有增益，个人有动力而且存在外部激励，个人的反应可能
有以下两种情况：
6.2：由于增益水平低于期望，试图对政府投资施加影响，以实现个人的利益诉求的期望；
案例：2010年，中国审计署在中央扩大内需促进经济平稳较快发展政策措施实施情况及效果
的专项审计调查中发现，四川仲辉实业集团有限公司虚构资料，套取中央投资1180万元。审计署将此事项移送眉山市人民政府查处后，该集团董事长彭某被党内严重警告处分，眉山市原经贸委主任等3人被诫勉谈话，眉山市原经贸委和东坡区政府向眉山市政府作深刻检讨（见中国审计署2010年第20号案例三十三）。
分析：本案中的政府投资行为对微观个体——某私营公司有一定的增益，但增益效果及具体数额未确定。因该个体对政府投资有期望，并且其期望远高于正常情况下政府投资增益的效果。为此，该公司董事长选择了积极施加影响，不当套取较大数额的政府投资。如果没有个人的较高期望，个人可能接受科学评估后的政府投资带来的增益。但因为个人的不当诉求，导致个人实施了积极的影响行为，使不具备获得投资的资格或仅具有有限资格的个体取得投资或取得较大数额的政府投资金额。
6.3：受到激励，个人的利益诉求期望更高，进而因此试图对政府投资施加影响。
案例：2010年，审计署在发展改革委组织分配中央财政投资情况审计中发现，2008年10月至2009年3月，四川省南部县新开源污水处理有限责任公司原董事长何某在南部县污水处理工程项目实施过程中，虚列支出套取项目资金1080万元，并转移到其本人为法定代表人的南部县万达房地产公司。截至审计时，仍侵占520万元。审计署将此事项移送当地纪检监察机关处理后，何某及该公司副董事长已被免职（见中国审计署2010年第20号案例三十四）。
分析：本案中当事人合法正当地作为政府投资的对象。并且该投资行为客观上能够为当事人带来正当收益。但当事人实施了虚列支出行为，目的是套取较大数额的项目资金并转移占有。即政府投资为当事人带来的合法增益从某种程度上对当事人产生了不当激励效果，使当事人产生更大的利益诉求，从而进一步对政府投资实施了影响行为。本案中政府投资对个人产生一定增益的客观效果，增益的效果又进一步激励了当事人对更大个人利益的追求，从而积极地实施了对政府投资的不当侵害行为。
四、个体违规行为的分类
表：政府投资中个人行为分类解析
组合 组合含义 具体情形分析中的行为类型
（0, 0） （无影响，维持利益） 消极行为
（0,+a） （无影响， 有期望） 2.2-积极行为
（-A,0） （有减损，维持利益） 3.2-被动防御行为
（-A,+a） （有减损、 有期望） 4.3-积极行为
（+A,0） （有增益，维持利益） 5.1-消极行为 5.2-积极行为
（+A,+a） （有增益， 有期望） 6.2-积极行为 6.3-积极行为
从上述案例及其分析我们发现，政府投资的微观个人行为层面多表现为因政府投资带来的客观影响结合自身利益诉求所实施的积极影响行为、过失行为、不问不管等。总结发现其特征并将其归为三种行为类型：积极行为、消极行为和被动防御行为（见表2）。
首先，积极行为是指个人对于政府投资行为存在个人维持既有利益或获得增益的期望，从而对政府投资实施影响或施加作用。通过前文分析，我们总结发现积极行为具体包括：贪污行为、挪用行为、滥用职权行为、侵占行为、受贿行为、私分国有资产行为、行贿行为、索贿行为、截留行为、套取行为、多支付行为、改变资金用途等行为。
其次，消极行为是指在政府投资对该个体无影响或仅有增益的前提下，个体放弃个人利益诉求或期望，并不实施积极的不当影响行为。但因过错或过失却造成履职行为的失当。消极行为在本质上应是一种失职、渎职行为，而且个体的不当消极行为确造成了政府投资决策失误或实际损失等损害后果，
再次，被动防御行为通常发生在政府投资行为对个体有减损的情况下，个人虽然放弃了个人的利益诉求或增益期望，但在经济人的本性驱使下，个人仍希望能够维持既有利益。在这一前提下，个人不会采取实现自身增益的积极行为，但仍会实施积极的作为（积极行为）或纯正的不作为，其实质仍是一种自我保护行为，即防御行为，来维护自身的现有利益不受到政府投资的减损。
五、结论及启示
通过上文分析，我们发现结合本文的研究目的是力图杜绝对于政府投资的不当行为，具体包括防御性行为、积极行为、消极行为。对于政府投资的法律保护需要以上述三类行为为客体。从而卸下政府投资个体行为层面的种种厚重面纱。针对积极行为，刑法中规定的“贪污罪、受贿罪、行贿罪、职务侵占罪、滥用职权罪、私分国有资产罪、挪用资金罪等”等可以作为规制的依据。但对于防御性行为和消极行为，暂没有对其进行规制的法律依据。所以政府投资的法律盲区凸显。首先针对消极行为，我们发现主要表现为决策失误、失职、渎职等情况，而针对上述情况，需要法律强制要求当事人具有勤勉、忠实的法律义务。其次，对于被动防御行为通常发生在政府投资行为对个体利益有减损的情况下，个人不会采取实现自身增益的积极行为，但仍会实施被动的自我保护行为，即防御行为，来维护自身的现有利益不受到政府投资行为的减损影响。防御性行为通常具体表现为懈怠、不作为等行为。实践中，对政府投资行为中的微观个人以行政系统机制进行考评。而在行政系统中，消极或被动仅可能被指摘、被诟病，但无法被问责、被追究。所以政府投资的个体行为探讨为其考评机制提出了新的议题。即现有行政考评特性不能满足政府投行为的机理要求。对微观个人没有个人实际影响，无法触碰到政府投资的阿喀琉斯之踵。#p#分页标题#e#
