作者：李晓亮 杜艳春 葛察忠 单位：环境保护部环境规划院
建设资源节约、环境友好型社会是我国国民经济和社会发展一项中长期的战略任务，又是科学发展观的重要内容和内在要求之一，是切实改善人民生活环境和质量，体现“以人为本、执政为民”的执政纲领和政治理念的重要任务。一方面，现代社会是经济社会，市场机制是资源配置的基础性力量，另一方面，环境问题本质上是发展方式、经济结构和消费模式问题，制约资源节约、影响环境友好的制度环境和个人行为中的绝大部分也是存在和产生于经济系统中，因而可以说，构建环境友好的国民经济体系，是建设资源节约、环境友好型社会的最核心任务。而环境经济政策作为环境政策与经济政策结合点、全面协调发展与保护关系切入点、规范和树立市场经济条件下各主体资源节约、环境友好行为的有力准则和长效机制，其建立和完善又是构建环境友好的国民经济体系的最主要任务。据此，本文以我国环境经济政策为研究对象，对其研究、制定和实施的进展以及存在问题进行了梳理，结合新时期、新阶段构建环境友好的国民经济体系赋予的新要求、新任务，对环境经济政策体系下一阶段研究和制定的重要内容提出了建议。
环境经济政策研究制定的进展和存在问题
环境系统对人类经济社会系统提供的服务的公共品特性和长期性是自然资源过快损耗和环境污染的基本原因，历史上的市场经济和计划经济都未能有效解决这些问题。环境经济政策的设计使用正是针对上述基本原因，以内化环境成本为原则，力图通过政府规制和市场调节的有机结合，通过经济激励使市场主体的行为向有利于环境改善的方向转变，并建立保护和可持续利用资源环境的激励和约束机制。具体来讲，环境经济政策是指根据环境经济学原理，利用价格、税收、信贷、投资、微观刺激和宏观经济调节等经济杠杆，调节或影响有关利益相关者的行为，而实现经济建设与环境保护协调发展的政策组合。
“十一五”时期，基于构建两型社会的要求，环境经济综合决策机制受到了有关政府部门的高度重视，国家和地方两个层面均出台了大量的环境经济政策，主要集中在环境财政政策、环境税费政策、环境资源定价政策、绿色金融政策、绿色贸易政策、排污权交易政策、生态补偿政策、行业类环境经济政策等方面。经过政策实践，环境经济政策有力地促进了重点行业的节能减排，保障了“十一五”环保规划目标的实现，利用市场手段促进污染减排、防范环境风险、维护群众利益的新机制初步形成，政策成效初步显现。但是，应该看到，环境经济政策的研究、制定和应用仍然存在诸多问题。具体体现在：
第一，环境经济政策研究制定过程中若干关键性的理论问题仍有待明确。
一是对环境经济政策体系本身的定位和建设的目标与任务仍未明确。首先，应主要通过环境经济政策来解决的环境问题不明确。环境问题是多维度、多角度的问题，我国需要解决的重大环境问题非常多，包括常规污染物减排、重金属、持久有机污染物、化学品污染防治和环境风险防范等方面的问题，哪些应该主要或辅以通过环境经济政策这种“内在约束、低成本”的政策手段来解决，尚不明确。其次，环境经济政策在环境政策体系中的定位和作用不明确。环境经济政策与环境行政、法制和技术政策共同组成环境政策体系，虽然从世界各国环境政策发展的潮流来看，均是向规制工具和经济手段并存的方向发展，但是，即使在西方发达国家，经济手段仍旧只是作为直接管制的补充而形成所谓“混合”模式，并不能代替直接管理类手段。因而，环境经济政策究竟应该在哪些领域发展到何种程度，其目标不明确。应该说，不同的环境问题有不同的产生原因和发生发展机制，不同的环境政策有不同的前置条件、运行机制和适用范围，因而，环境经济政策应该有针对性地解决哪些污染主体、在什么样的情况下产生的何种污染行为和环境问题，与环境行政、法制和技术政策如何分工协同，是一个奠定环境经济政策定位、指明环境经济政策建设目标和任务的重大研究课题。
二是对环境经济政策的政策作用客体缺乏深入分析。企业是一个国家的经济主体，也是制造污染的主要源头，是环境经济政策作用的最主要的政策客体，从西方发达国家的经验来看（图1），政府与企业在环境管理上的态度经历了一个从不信任、管制到信任、支持和消极、抵触到积极、主动的过程，这种变化直接影响着环境管理政策工具的选择。而由于我国区域发展水平差异明显，又因存在不同所有制和不同规模的企业，所以导致企业对政府的环境管制同时存在着“抵触、跟进、积极和主动”的不同态度，而现有的环境经济政策的制定，多将企业视为有“抵触”的敌人，未能有效分化从而更好地实现政策目标，影响了资源配置的有效性。
三是对环境经济政策的作用机理、协同机制缺乏深入研究。以绿色金融政策为例，其通过绿色信贷、绿色创投、绿色证券和公众（投资者）监督等
四条途径对企业的环境守法、淘汰落后产能和产品和工艺创新产生影响，从而影响企业的环保绩效（图2）。而其他环境经济政策缺乏类似长逻辑链的作用机理和关键节点的多种环境经济政策协同作用效果的分析。上述三方面问题，是制约环境经济政策形成有机整体和系统体系的最根本原因。
第二，环境经济政策在若干基本制度和关键领域上尚未取得制度性突破。
一是现有环境经济政策种类虽然丰富，但多是基于政策工具的易得性和易用性构建和开发的，制约和影响我国资源环境问题的若干关键领域和制度尚未突破。例如，全面反映资源开发、环境破坏和安全生产成本的重要资源全成本定价机制，反映污染治理及损害以及生态恢复成本的排污收费体系等重要基础的环境经济政策体系尚未建立，这就产生了扭曲的价格信号，使得企业缺乏治理污染的内在动力，忽视环境保护、偷排漏排的现象普遍。
二是一些由于格式差异造成的、制约环境政策与经济政策融合的关键制度性障碍尚未破除。以绿色贸易为例，基于产品口径的税则号（商品编码）系统是整个贸易体系的根基，而虽然确有部分应该全部予以淘汰或限制的“高污染、高环境风险”产品（税号），但是，从环保角度来讲，更多地是应该鼓励清洁生产工艺生产的产品出口、限制重污染工艺生产的产品出口，如此一来，环保层面的基于工艺口径的政策需求就与外贸管理上基于产品口径的政策供给间产生了差异和障碍，影响了相关政策的研究制定。可以说，目前的多项环境经济政策，只是基于工具的易得易用性向相关经济管理政策中添加了些许环保元素，远未达到将环保内化成相关经济政策研究制定的主要目标之一、实现环境管理体系与经济管理体系融合的目的。#p#分页标题#e#
第三，环境经济政策在研究、制定和应用的实践中也有若干关键技术性问题未得到解决。
一是以环境保护优化经济发展的环境经济政策种类少、作用小。绿色贸易、绿色金融、绿色信贷等能够有效促进先进生产力跨越式发展的环境经济政策受重视不够、研究不深、实践不广。目前上述政策的应用基本仅停留在通过限制落后来倒逼污染治理和环保升级上，而对能够通过环保优化发展的鼓励先导类的贸易、信贷和金融的环境经济政策研究和应用还非常少。
二是对环境经济政策的政策效益的评估尚待深入。区别于传统的直接管制类政策，环境经济政策的作用对象界限不清晰、作用机理复杂、政策协同运用多，导致其政策效益较难评估。具体体现在：首先，缺乏对部分环境经济政策环境效益的评估，比如绿色信贷政策，对其效果的评述仅局限于“4万余条环境违法信息、7000余条项目环评审批验收信息进入银行征信管理系统”；其次，缺乏对大部分环境经济政策经济效益的评估，各项环境经济政策减少了多少污染、减少了多少资源消耗等资源环境效益，相对来说较好估算，但是，其具体减轻了多少环境代价、取得了多少的经济效益、相对备选的直接管制类政策的成本效益究竟如何，这些研究较少；再次，对环境经济政策效益的定量化评估，整体上进展缓慢。
第四，一些重要的配套措施尚未建立。例如，一些重要环境经济政策缺乏法律法规支撑。如排污权有偿使用和交易、生态补偿和环境责任保险等环境经济政策，尚缺乏明确、具体的法律法规依据。这些政策在试点后的全面推行将面临着法律障碍。
新形势对环境经济政策提出了新要求
第一，新时期的资源环境新问题给环境经济政策提出了新的要求和任务。
一是我国目前“高投入、高消耗、高污染”的靠投资和出口来拉动经济的增长模式所带来的资源环境问题仍未得到有效解决。我国形成了“低成本、低技术、低价格、低利润、低端市场”、“高投入、高消耗、高污染”，靠投资和出口来拉动经济的增长模式，产生了资源透支、产能过剩、排放过量、生态环境恶化等问题。如2009年，我国国内生产总值占全球的8.5%，而消耗的钢材占46%、煤炭占45%、水泥占48%、油气占10%，电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织等8个行业单位产品能耗平均比世界先进水平高47%。2010年，我国分别排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物2551.7、264.4、2267.8和2273.6万吨，均居世界最前列，大大超过了环境容量和自净能力。二是伴随着经济发展方式的转变和人民消费水平的提高，出现了一系列以资源的大量消费和废弃为特征的城市生活型环境新问题。如2011年我国机动车保有量达到2.25亿辆，排放各种大气污染物近6000万吨；城市空气环境质量退化，东部地区城市细颗粒物污染严重，部分地区出现臭氧、挥发性有机化合物、汞等新型大气污染问题，京津冀、长三角、珠三角等地城市灰霾天气频率普遍提高，广州、深圳、上海、南京、苏州、天津灰霾天数接近全年的30%~50%。随着电子产品更新换代速度的加快，电子垃圾的产生速度进一步加快，我国现在每年至少产生电子垃圾230万吨，仅次于美国位于世界第二，电子垃圾中含有铅、镉、砷、汞、聚溴二苯醚和聚溴联苯等几百种物质，其中50%对人体有害。表面活性剂壬基酚（NPE）和表面防污剂全氟辛烷磺酸盐（PFOS）等具有遗传毒性、雄性生殖毒性和内分泌干扰作用的新兴污染物污染范围越来越广、污染程度也在加重。
第二，新时期经济社会发展遇到的新问题给环境经济政策提出了新的要求和任务。
一是环境经济政策应着力抹平我国区域、城乡和群体间的差距，促进和提升社会发展的公平性。一方面，基本的环境是一种公共产品，但目前我国环境基本公共服务供给不充足、城乡不均衡、区域不协调现象较为严重，另一方面，随着收入水平的增加、环境需求的提升，人们对环境污染的容忍度在降低、对环境污染的敏感性在增强，环境问题直接影响着发展的进程和发展的环境，该阶段资源环境问题如果处理不当，很有可能引发诸多社会矛盾。就环保政策来讲，需要通过环境财政转移支付等手段，着力缩小环境基本公共服务水平与人民群众新期待的差距，推进环境基本公共服务均等化，通过前瞻性的、主动性的战略调整，可通过资源环境问题的解决协助降低各类矛盾的峰值水平，促使各类矛盾水平提前下降、提前缓和，保障发展的进程、稳定发展的环境。
二是环境经济政策应着力激发社会创新潜力、推动环境保护与经济发展高度融合，促进和提高社会发展的效率。我国目前已成为“中上等收入”国家，进入了由中等收入国家向中等发达国家迈进的重要爬坡过坎期，该阶段会逐渐失去在劳动密集行业的比较优势，必须努力提高人力资本、加强创新、不断推动产业结构升级、改进增长质量、提高生产效率，以实现新的增长。波特假说指出，环境管制可以激励企业进行生态创新，并进而建立竞争优势。因而，应着力通过适当、有节奏、有重点的环境经济政策加强环境规制，促进企业开展生态创新，提高国家竞争力。
环境经济政策研究制定的下一步重点工作建议
第一，设计和构建环境友好的国民经济体系的框架。
一是在经济领域和非经济领域同时推动环境友好国民经济体系建设。在经济领域，推广和鼓励绿色生产、绿色消费、绿色采购；在非经济领域推广和建设绿色社区、绿色交通和绿色设施；在整个社会范围内建立和完善绿色制度、绿色激励机制，树立绿色文化和绿色理念。二是在生产领域和消费领域同时推动环境友好国民经济体系建设。在生产领域，建设绿色产业（包含绿色工业、绿色农业、绿色服务业），研发和推广绿色设计、绿色技术、绿色投融资机制等，并进一步鼓励节能和新能源开发、鼓励治理污染减少排放，并鼓励资源循环再利用；在消费领域鼓励绿色消费，倡导绿色行为。如图3。
第二，明确环境经济政策的定位和建设目标。
研究明确环境经济政策所应着力解决的哪些污染主体、在什么样的情况下产生的何种污染行为和环境问题，及其与环境行政、法制和技术政策如何分工协同；明确环境经济政策体系建设的总体目标和阶段性目标。
第三，推动环境制度和政策体系与关键基本的经济制度和政策体系相融合。
推进环境与经济的融合，其关键一点就是环境制度和政策体系与经济制度和政策体系的融合，而环境经济政策体系作为融合的连接点，是最为关键的。环境经济政策体系，不是一个脱离现有的环境政策体系和经济政策体系的纯新构建的政策体系，而是现有的环境科学技术体系和环境管理政策体系与已有的经济制度和经济政策相融合、相结合发挥合力的一个结合体的政策体系。因而，在纯新建立政策体系和融入现有经济政策体系中时，必须考虑与其衔接。#p#分页标题#e#
一是实行自然资源资产化管理。明确环境资源及其产品的各种权属关系，划清环境权、所有权、使用权和经营权之间的界限，建立环境资源资产管理制度，强化环境资源所有权组织对全国环境资源资产的调查和统计，明晰资源所有权。实行环境资源所有权和使用权分离，对环境资源实行有偿使用和有偿转让制度；建立环境资源产权市场，使资源的有偿使用和转让规范化、制度化。寻求能满足环境资源持续供给要求的产权管理制度，建立环境资源实物账户和价值账户，编制资源资产负债表。
二是加强资源环境经济核算，把自然资源的核算纳入国民经济核算体系和经济效益指标体系。用环境会计来核算环境成本和收益，因为根据平衡原则，既然把环境纳入经济系统，那么生产活动中对环境数量的消耗和环境质量的影响就要以价值形式作为固定资本消耗计入生产成本之中。在可持续发展综合经济效益的投入方面，必须包括全社会经济活动中自然资源的耗减和环境降级的花费，应使这部分货币化，并记作成本；在产出方面，除包括经济的有效成果之外，也应包括有效保持自然属性的成果，同时使生态效益、资源效益达到最大。
第四，推进环境经济政策法制化。
及时评估和总结环境公共财政、绿色金融、环境税费改革、绿色贸易、生态补偿、排污权有偿使用和交易、环境价格、环保综合名录等环境经济政策的实施效果，有计划、有重点地将实践证明成熟的环境经济政策上升为法律法规，充分发挥环境经济政策对于环境保护工作的规范和引导作用。
第五，建立绿色产业采购链。
参照染料-纺织、皮革和玩具产业链建立的供应链生态控制理念，由专业公司（如天祥公司）依据欧盟REACH法规以及较为流行的各行业标准，针对各类消费品加工过程中使用的化学品是否含有禁用的有害物质进行检测和评估，对通过评估的产品可以获得该公司出具的测试报告、认证证书及认证标志。在有效期内认证证书和认证标志可以用于已通过认证产品的宣传和推广当中，从而通过整个供应链的上下游的配合逐步建立化学品生态数据库并进行有效沟通，真正降低整个供应链生态风险和生态控制的成本。可在若干行业开展试点，建立覆盖产业链上下游供应链的生态供应链。
第六，建立环保部门与各经济部门共建、共用的统一的环境与经济信息平台。
建立环保部门与经济部门共享的综合数据平台，建立信息沟通和共享机制。应明确职责分工，加强统筹协调，健全工作机构，加大相关从业人员的环保培训力度，通过联席会议、信息平台、企业征信系统等方式，规范信息共享程序，尽快建立适合当地情况的信息沟通机制。
