一、传统的教育财政模式
在中国的传统社会中,由于权力高度集中在以皇帝为代表的中央政府,使得传统教育财政呈现出中央强大、地方弱小的特点。中央政府所支出的教育经费主要用于开支科举考试经费、地方官学经费以及书院教育经费;但是在地方,其财政能力十分细弱,并无独立地位,主要依靠中央政府的下拨,因而地方教育财政极为不健全,缺乏专门的地方教育财政经费和地方教育财政机构。除了中央政府的教育财政拨款外,地方教育经费尚有地方官款及民间筹资两个来源。地方官款主要包括百姓加征、百官捐俸和地方政府掌管的款产,民间的筹资实际上由政府以外的士绅经办,极为分散。但与中央财政拨款相比,这些所得实在是微不足道。
二、清末武汉教育财政的主要来源
1840年,中国迈入近代社会。其后,随着太平天国运动的爆发、地方团练的兴起,使得中央政府的权威日益丧失,传统的财政体制日益解体,地方督抚则开始掌握地方实权。1889年,张之洞督鄂,正式揭开了近代武汉飞速发展的序幕。张之洞来汉后,大力发展教育,创办近代新式学堂,武汉教育的发展开始逐步由省一级的地方政府来主持。相应的,其经费来源也大多数来自地方的官方投资,这一时期大致可分为两个阶段。
第一阶段,1889-1900年。这一时期,由于当政的张之洞把精力主要放在了军事与工业方面,对新式教育的投资并不是太多,兴办的新式学堂也很少。根据统计资料显示,1900年前,用于省城(即武汉)新式教育的投资每年不出10万两,不及同一时期工业投资的0.3%。[1]这一时期新式学堂的经费呈现出多元化的特征,有“银元局盈余”,也有“盐务专款”,还有部分商人认捐,同时还试行收费制度。但均系临时筹措,既无一定的款额,又无固定的来源,不免头痛医头,脚痛医脚,情形极为狼狈,正如张之洞自己所言“实已竭力罗掘”“多寡有无,难以预定”“随时筹划,设法支持,其数难于确指”。
第二阶段,1901-1911年。这一时期,张之洞大力兴办新式教育,由于新式教育主要由官方投资,也使得教育投资猛增。这一时期的教育财政来源主要包括以下几个方面:
1.整旧为新。这种做法就是将旧有的传统教育机构改革为新式学堂,以前者的资财屋宇作为后者的校产费用。除此之外,其他的旧式教育机构,诸如义塾、学宫等,以及贡院、考院等准教育机构,也有不少被改作学堂之用。这些由书院等旧式教育机构改建而成的新式学堂,不仅较快的解决了校舍设施问题,也部分利用原有的师资力量,尤其是原有教育财源的截用,使这些学堂的经济来源获得一定程度的保障。此外,就是对寺庙观庵等宗教或迷信场所,以及善堂、宗祠、会馆等社会性设施,或截其经济款收为学堂经费,或直接将其屋产改建成新式学堂,比如1908年设立的女子职业学堂和女子两等小学堂就是这样建立的。
2.民间投资。鼓动民间个人以不同形式为新兴教育事业作出贡献,或凭借个人自由财产来创办各种新式学堂。张之洞更是督饬地方官应积极“劝谕富绅集资广设”,特别强调初等教育可“民间自办”。因此,这一时期,私立学校(主要在初等教育阶段)总数与官立相差无几。同时,地方官员以及大量商人也是捐资兴学。
3.收取学费。早在创办农务工艺学堂时,张之洞就主张学生应缴纳一定量的“火食油烛笔墨零用等项”款额,同时取消膏火银。这一时期,除了官办师范和初等小学不收学费外,其他新式学堂一律收取学费。高等学堂每生每月收银2-3元,外省来鄂学习者岁收160元,后改为100元,但这100元并非现代意义上的学费,而是包括了寄宿费、廪膳、衣装书籍、纸墨等费用,而且这100元还是由湖南商界等筹捐代缴,并非向个人收费,而是运用政权力量强制某一群体缴纳。
4.官款拨给。这种官款是当时武汉教育经费来源的最大宗。主要有减征丁漕平余,每年大约有7、8万串;盐斤加价,1901年向中央奏准川、淮盐行销湖北者,每斤加抽4文为兴学、游历、练兵、制械等用,兴学费用一般为40多万两,成为新式教育投资中最稳定的来源;庚子赔款改学堂捐,每年大约有45万串;其他各种捐税和签捐局盈余、铜币局银元局盈余等。
总体上来说,武汉地区的教育经费在这一时期不仅有了量的增长,更有了质的飞跃。由临时变为长久,由不稳定转向稳定,由杂乱无章趋于统一筹措。整体结构上,这一时期有了一定的教育专款。据1907年的统计,当时的湖北全省教育经费大致分为官款、派捐、公款提充、利息、产业租金、学费以及乐捐等项目,其中以官款为最高,占全省教育经费的76.8%,与全国各省相比居于首位。[2]根据宣统元年(1909年)学务统计报表显示,学生的人均经费湖北是34两,直隶12两,四川5两,远远高于全国其他地区。而1910年武汉的官办学堂中的学生人均经费初步估算为80两。武汉地区的两项数据应高于湖北省的平均水平。正是由于经济来源的改变和教育经费的增长,武汉地区乃至整个湖北地区的教育飞速发展,使得湖北教育在当时“甲于全国”,所以“四方求学者闻风縻集,各省派员调查以便仿办者亦络绎于道。”
三、清末武汉教育投资方向的初步考察
根据1910年湖北省学务公所的统计,当时武汉地区总共有官立普通学堂(不含军事学堂)128所,其中高等8所,中等15所,初等105所,学生共10160人,大、中、小学生比例为1暶2.17暶3.9,中学生中,普通中学生1254人,实业、师范为1537人,比例为1暶1.2。由于资料有限,选取128所中的124所经费支出来分析考察教育投资的方向。
当年124所学堂的收入总计为854,220两,支出总计为809,171两。绝大多数来自于学务公所的拨款。从表1、表2我们能明显地看出,近代武汉教育的投资方向在横向上主要流向职业教育(师范教育实际也是职业教育)。这和张之洞本人的取向是密不可分的,张之洞本人极为重视师范教育和职业教育,在谈到师范教育时曾言:“各国中小学教员咸取材于师范学堂,故师范学堂为教育造端之地,关系至重。”而在谈到职业教育时则言:“振兴实业为富民强国之基,而农工商三门均先从初等实业入手方免躐等之弊,用费无多,收效甚易,开中材之智识,拓浅近之利源,循序渐进,自然实效蒸蒸,不可限量。”
纵向上,主要流向于高等教育,普通中学教育明显发展不足。这实际上和中国教近代化进程中力图模仿西方教育制度的追赶型特点和应急性特征密不可分。在分级办学的制度中,清末中央政府和省政府将财力主要投入到高等教育中,发展高等教育为本国基础教育提供师资和高级人才。府州县地方政府设官立中等和初等模范学校,广大的乡镇承担普及初等国民教育的义务。武汉作为张之洞主政之地,在教育投资取向上必然更多的倾向于高等教育。#p#分页标题#e#
四、教育财政管理的近代化发展
传统教育财政体系中,并无省一级专理教育和教育财政的机构。随着新式教育、新式学堂的创办,专门负责教育的机构设置已是迫在眉睫。1899年,张之洞在“铁政洋务局”下设立“学堂所”,这是湖北地区最早负责教育事宜的行政机构。1901年,又改立“学务处”,但此时实际功能并不明显。
1902年,随着学堂日益增多,学务日益繁重,“学务处”改为“湖北全省学务处”,“所有省城及各府州县大中小学堂暨民间私设各学堂以及出洋游学统归学务处随时稽察考核”。学务处实际上成为全省学务和教育行政的中枢,并有固定的办公场所和办公经费。1904年,湖北全省学务处改建,下辖审订、普通、专门、实业、会计、游学六科,其中的会计科负责各学堂出洋留学和游历的经费、图书馆经费以及建筑工程、采购器物等预算,并负责考核及报销事宜。至此,湖北地区开始真正有了主管教育财政的常设机构。
1905年,清政府在中央设立学部,1906年,裁撤各省学政改为提学使司,由提学使司总管全省学务,原学务处改为“学务公所”,其职能在于主管全省教育事务,其中“省教育经费综于学务公所”,具体管理省教育经费的支拨。同时,令各府、州、厅、县设劝学所,劝学所以“分区筹款与兴学堂宣讲为办法大纲”,筹款是这一机构的主要职责。实际上,劝学所是在地方官的督责下,国家让渡部分权利与地方士绅所形成的机构,采用官为设所、绅为管理的形式,可视为一个楔入地方官府和地方士绅之间的中介组织,其组织结构事实上是一种官督绅办的模式。1906年、1907年、1908年,江夏县、汉阳县、夏口厅相继设立劝学所,至此,武汉三镇近代教育财政的行政体制基本建立起来。
本文作者：王耀 单位：江汉大学,湖北