作者：徐强 王耘 单位：南京航空航天大学经济学院 南京航空航天大学图书馆
一、对公共财政的理解
20世纪90年代初,中国的公共财政开始逐步形成并不断完善。1998年12月15日举行的中国财政工作会议上,李岚清强调中国要“积极创造条件,逐步建立公共财政基本框架”,并提出公共财政的四项原则:第一,把保证公共支出作为财政的主要任务,“该管的要管好,不该管的不要管”;第二,要依法促进公平分配,实行较大范围的转移支付;第三,充分运用预算、税收、国债等经济手段参与宏观经济调控;第四,要调节市场配置资源的偏差,体现国家的产业政策,同时对国有企业实行间接管理,做好国有资产管理工作。[1]然而,多年过去了,什么是真正的“公共财政”?“公共财政”到底应该做什么?似乎还没有一致的认识。
其实“财政”的概念是非常简单的,就是政府的收入和支出。西方著名财政学家马斯格雷夫明确提出了财政的三大职能,即资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。可以认为,财政是政府范畴的一个经济问题,财政的具体职能随着政府职能的变化而变化。在中国,由于政府还肩负着管理国有资产的职能,其财政的职能也应该与此相适应,很显然,中国的财政应该是向着公共财政的方向进行改革,“经济的市场化必然带来财政的公共化,中国的公共财政建设必须瞄准财政的公共化这个基本方向。这既是我们对于以往财政改革与发展历程的基本概括,也是我们对于中国公共财政建设实质意义的基本理解。”[2]但公共财政需要在过程中逐步形成。如果我们看不到公共财政需要在现有财政体制下逐步改革形成,就不可建立真正的公共财政,更谈不上建立农村公共产品财政投资机制。
根据公共财政理论,政府的主要经济职能之一是弥补市场缺陷,提供公共产品和相应的服务。这是公共财政的应有之意,也是政府职能转变后财政的应有之意。在市场竞争导致区域经济的巨大贫富差别的状况下,财政的作用就不应该仅仅是解决局部的发展问题,而应该面向全国范围,充分利用公权利,建立起规范的推动全国整体经济发展和协调区域差别的公共财政收入和支出机制。
二、农村公共产品的财政投资现状
按照分税制,农村公共产品投资显然是由地方政府负责。然而,中国农村目前的财政基本上不能算作是公共财政,基本没有能力进行农村公共产品投资,使得农村公共产品普遍存在短缺状况,而农村公共产品的缺乏是制约农村经济发展的主要瓶颈之一,亦是我们解决“三农”问题的一道障碍。尽管在公共产品的投资上,乡镇财政获得了一定程度的财政转移支付收入,但除了少量的按均等化公式计算的转移支付外,绝大部分财政资金的转移支付都是采用税收返还、增量返还、体制补助和结算补助等形式分配的。[3~4]总体来说,乡镇财政对农村公共产品的投资还处于自发和任意的状况,这在很大程度上制约了农村公共产品财政投资的增长。目前农村公共产品的财政投资存在以下3个主要问题:
1.公共产品投资经常会被挤占挪用乡镇财政分为预算内收支、乡镇统筹资金(“一事一议”资金)和部门收费。预算内的财政收入应该是乡镇财政的最主要部分,但由于乡镇预算内财政收入的主要部分———农业税已经基本减免,目前是通过上级财政在一定折扣比例下的转移支付弥补的,随时有被停止的可能,而工商税收和其他收入则和当地的经济条件相关,由此,预算内的财政支出(主要包括乡镇所辖各部门的工资开支和少量公用经费)经常出现亏空,由此通过统筹和上级补贴的公共产品财政投资就会被挤占挪用(所谓预算内处理)。
2.农村公共产品投资渠道不畅,财政没有发挥应有的作用目前情况下,由于地方财政经费贫富不均,中央财政经费也有限,无论是地方财政还是中央财政,要对农村公共产品进行全额财政投资建设是不现实的,但实际上,财政资金完全可以起到引导和激励的作用。然而,在地方财政自收自支的模式下,由于公共产品收益的非市场性,各种非财政资金一般都不愿投入在农村公共产品上,财政资金的引导和激励作用未能发挥。
3.乡镇的公共产品投资多是从政绩的角度考虑,离开了公共财政的应有之意许多乡镇财政收入入不敷出,但乡镇的公共产品建设投资仍在大范围地进行,许多乡镇为了招商引资,征用农民的土地搞开发区,给农民很少的补偿;开发好处却全部让给了外来者。公共财政演变成了政府官员业绩财政。由于乡镇财政的困境,乡镇通常对事关农村经济和社会长期发展的公共产品无力投资,如乡镇道路建设、农村公共卫生保障系统、义务教育、电力供应、饮用水供应、通讯和网络建设等,使这些公共产品处于极度短缺状态,而这种短缺又进一步拉大了城乡之间的差别,使农村经济发展不能进入良性循环。
三、创新农村公共产品财政投资机制的思路
在乡镇财政自收自支不能满足人员费用和基本办公费用的状况下,农村财政的公共产品投资只能通过向农民收费或借债来实现,在现有财政管理体制下,借债最终还是要农民来负担,所以很多地区为了公共产品的建设,加重了农民的负担,或者为了减轻农民的负担,放慢了公共产品建设资金的投入,导致农村经济发展步伐的减慢,最终还是农民不能富裕起来。笔者调查的江苏省的几个乡镇,由于省财政的经费支持,乡镇间的“村村通”交通工程有比较大的发展,即使这样,乡镇在道路建设上的投入仍然无法正常实施,乡镇财政负担还是很重。所以,即使有上级的财政经费支持,如果没有一个好的机制仍然不能发挥应有的作用。
笔者认为,在目前情况下,要实现农村公共产品的全额财政投资是不现实的,所以要通过财政资金的引导,在财政收支两条线上,构建起新的农村公共产品投资机制,具体地说,主要是要建立对农村公共产品投资的财政预算评价机制、转移支付机制、投资决策机制、多元融资的引导配套投资机制、投资的激励机制和财政监督机制、公共选择机制,从而起到以巧拨千斤的作用。
1.改变“自收自支”的农村公共产品财政投资模式分税制改革后,县乡两级财政体制运行中存在着比较大的缺陷和问题,[5]与“分税制”改革配套的重要措施应该是加大不同地区间转移支付的力度,以对不发达地区作出补偿。但目前乡镇财政实际变成了“自收自支”的模式,而这种模式是在对农村公共产品的长期欠账基础上形成的,所以,若没有能力彻底改变乡镇财政入不敷出的状况,那么起码应改变农村公共产品财政投资的“自收自支”模式。#p#分页标题#e#
2.建立农村公共产品财政投资的规划和决策评价机制农村的公共产品建设是多方面的,在财政经费紧张的状况下,农村的公共产品投资需要分层分步骤渐进式进行,因此必须对农村公共产品的投资进行必要的规划,要对每一项投资计划进行切实有效的可行性研究,对财政投资的效果进行评估,使有限的财政资金能够发挥最大的效益。
3.建立多元融资的引导配套投资机制无论是发达地区还是不发达地区,都要建立起一种引导多元投资的财政投资机制,在公共产品建成后的效益分成上,给予多元投资来源必要的社会和经济回报,形成多元投资的财政激励。
4.建立财政监督机制要使农村公共产品的财政投资能够全部用在公共产品的建设上,就必须对财政的公共产品投资实行专户管理,专款专用,对每一笔投资都要强化财政监督,在形成“自下而上”的投资需求的同时,形成“自上而下”的监督机制。同时鼓励节约,对节余的公共产品财政投资应该全部转移给当地财政用于其他的公共产品建设。
5.建立公共选择机制每一个地区公共产品建设的边际效益都是不同的,从区域差异的角度,上级财政部门和有关规划部门对不同区域的了解程度都不会比当地政府和群众更深刻,所以应该建立一种公共选择机制,让当地的政府和群众参与到公共产品建设的决策中来,将地区公共产品的建设选择权交给需求方。这既保证了公共产品的以需定产,也能够激发群众参与当地公共产品建设的积极性。
6.改革转移支付的运转模式目前的财政转移支付基本是以补贴方式运转,其中包括上交返还、补助收入、政策补贴等。农业税减免后,地方财政(特别是乡镇财政)进一步面临困境,本来农业税是随着农业经济增长而增长的,按照原来的农业税收入给予乡镇财政以补贴就已经让乡镇财政收入增长停滞了,现在却还要按原来农业税收的一定折扣给予补贴(转移支付),这种将改革损失转嫁给乡镇财政的转移支付运转模式使农村公共产品建设投资逐步萎缩。为此,必须在较大的范围内实施有力度的反哺农村的财政行动,促进农村公共产品的建设,带动农村经济的发展。
