作者：郭宏宝 单位：浙江工商大学金融学院
中国是世界上人口最多的国家,也是世界上农村人口占总人口比重较多的国家之一,农村的绝对贫困是中国经济社会发展中长期存在的问题。如何减少、甚至消除农村贫困是中国政府面临的一个重要课题,也是一个文明社会健康发展的客观要求。财政投资是反贫困的重要政策工具,因此,如何确定财政反贫困投资的合理边界、研究其效率、趋向和路径无疑具有重大的理论意义和积极的现实意义。
一、中国农村贫困状况的历史沿革
自新中国成立以来,中国农村的反贫困工作大体可以分三个阶段:1949—1978年为第一阶段。这一阶段最明显的特点就是没有独立的反贫困目标,农村反贫困是作为国民经济总体目标的一个组成部分而存在的。因此,这一时期农村贫困人口的减少更多的是与国民经济发展能力密切相关的,总体来说,1949年到1958年间,“互助组”与“合作社”的推广还是使中国农民的生活水平获得了提高,然而1958年开始的合作化向“”转变却使建国以来农村建设的成就遭受严重破坏,农业危机的出现使部分农民甚至丧失了赖以生存的基础,1962年调整、整顿以后,尽管中国农业在一种平稳状态中缓慢增长,但到1978年时,中国仍有2.5亿人口生活在贫困之中,贫困发生率仍高达30.7%,而这一时期的贫困线标准仅仅是人均收入100元。
1978年—1985年可视为我国农村反贫困的第二阶段。这一阶段最明显的特点就是中国的贫困问题开始凸现,农村贫困问题开始引起人们的重视。值得一提的是,所以要把这一阶段单独列出,一方面是因为这一时期农村贫困问题的显现不是因为贫困人口的增加,而恰恰是因为贫困人口的减少。新中国是建立在一穷二白基础上的,当一个社会中大多数成员都生活在贫困中时,贫困问题对这个社会来说就更多地表现为社会经济的发展问题,扶贫问题是不可能作为一个独立的问题而存在的;另一方面也是因为这一时期是中国农村制度变迁的质变时期,其意义非同寻常,这一时期,家庭承包责任制的推行拉开了中国改革开放的序幕,农民再一次获得了土地的经营权,加之农村一系列的生产、流通体制的配套改革,农民的积极性得到了充分的发挥,农业经济迅速增长,农民中的大多数在短短的几年内大幅度地提高了收入,农村居民人均纯收入由1978年的133.6元迅速提升到1985年的397.6元,人均占有的粮食、棉花、油料、肉类产量分别增长14%、74%、176%和87.8%[1]。改革的春风使中国的贫困人口在短短的8年间减少了一半(1985年贫困人口规模为1.25亿),平均每年减少约1786万人,相应的贫困率也由1978年的30.7%下降到了1985年的14.8%,年均递减速度为9.4%。在这一时期,改革给中国农民带来的好处是普惠的,因此这一时期积淀下来的贫困人口多是居住于那些资源或者基础设施条件不利、社会经济发展水平与全国平均水平存在差距的地区[2]。
1986年以后为我国反贫困的第三阶段。这一阶段最明显的标志是国家专门的反贫困机构的成立、《“八七”扶贫攻坚计划》的制定以及《中国农村扶贫纲要(2001—2010)》的。1986年以后,中国社会改革的重点转向了城市,同时,农村经济增长对减贫的作用日趋式微,继续采用过去以增长为主,辅以适当救济的反贫困战略已经很难有效地对减贫发生积极作用,基于此,国家成立了专门的扶贫机构,开始进行有计划、有组织、大规模、有专门措施的扶贫行动,这样,到1993年中国政府制定著名的《“八七”扶贫攻坚计划》时,中国农村的贫困人口已减少到7500万。《“八七”扶贫攻坚计划》从扶贫的目标、重点、方式上对我国的扶贫攻坚工作进行了重大调整,进而使中国的贫困人口减少到2002年的不足3000万人,更为重要的是,经过“八七”扶贫攻坚的实施使人们对贫困的认识发生了重大转变,这在2000年的《中国农村扶贫纲要(2001—2010)》中得到了体现,中国的扶贫工作开始由基于解决温饱向注重改善贫困地区的基础设施条件和提高贫困人口获得发展的能力转变。总之,尽管中国的反贫困突显于改革开放以后,但无容置疑的是关注民生是新中国成立以来始终如一的政府议题;中国政府所以能在改革开放后短短20年间解决2亿多人口的温饱问题,财政投入在其中的作用显然功不可没。
二、农村财政投资对反贫困影响的总量分析
从支出项目看,财政农业支出可以涵盖财政扶贫支出,但从支出目的、方式上看却有异同之处,而在考察财政投资对减贫的影响时,由于应该扣除救济金或者说直接支付给贫困人口的财政资金,这样就存在一个变量选择的口径问题,目前,国内研究财政扶贫效应的文章多以财政扶贫资金作为投入变量进行分析,这样会忽略整个农业经济发展对减贫产生的正外部效应,从而有可能片面夸大扶贫资金的作用;其次是由于我国目前的许多脱贫人口还处于一种不稳定脱贫状态,因此,从财政投资的角度分析有助于认识长期稳定脱贫。当然,使用前一口径时会产生以全国平均水平而替代贫困区域或人口的弊端,但是如果采用地区分类进行分析则可以避免这一弊端,且这样分析会对扶贫资金的使用取向提供更加宏观的指导,因此,从宏观上分析时前一口径是可以接受的。表1是我国历年财政农业投入与我国农村贫困状况的数据。首先我们先考察一下改革开放后我国贫困人口的规模,由趋势图1我们会发现改革开放以后,无论从绝对规模还是从相对规模上讲,我国的贫困人口基本稳步下降,而在世纪之交之际,下降速度有所放慢,贫困发生率基本稳定在一个很小的比例上。而在同一时期,财政对农业的投资与财政对农村的专项扶贫资金都在稳步增加,换句话说,就是在人均拥有的扶贫资金不断增长的情况下,在农村经济的增长通道当中,一些人的脱贫却越来越困难了,这似违背常识的现象说明当前中国的扶贫事业出现了新的情况。当贫困人口低于总人口一定比例时,我们已有的开发式扶贫将会面临新的挑战。表1中对农村贫困人口的救济实质上是一种转移支付,因此,尽管它对农村脱贫具有不可替代的作用,但是在考察投资的影响效应时,这一项是应该剔除掉的,这样2列减去5列就可以获得我国财政农业投资的数量(实际上它包括了支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用)。我们把每年农业投资额与财政农业支出占财政总支出的比例以及财政扶贫专项支出作对数图进行比较可以看到:改革开放以后,中国政府对农业的投资额基本上是稳定增加的,与此相伴的是我国自1980年设立第一笔专项扶贫资金起,专项扶贫资金的数额就是不断增加的,然而财政农业投资在财政总支出中的相对份额却是稳中有降(如图2)。这说明当1980年代中期改革的重心由农村转向城市以后,政府对农业的重视程度有所下降,农村的相对发展速度又一次开始减缓。尽管扶贫资金的持续增长和有效使用使得这一时期我国在扶贫工作方面依然成效显著,但由于其忽视了农业经济的持续发展,薄弱的农业基础在发生自然灾害等一些扰动时往往使一些脱贫人口重新返贫,所以贫困农村要想彻底摆脱贫困,从长远来看,根本的出路还在于拥有一个发达、繁荣和基础雄厚的农村经济。下面我们再看一下财政农业投资对贫困率降低的影响,图3是经由表1的第2列和第7列数据运算后得出的,我们可以看到,在1980年代时,由于农村贫困人口多,农业基础相对薄弱,农业经济的增长对脱贫的带动作用较大,因此农业投资的增加对脱贫的影响也较大,但总的趋势是减弱的,到1990年代以后,财政农业投资对扶贫的影响日趋减弱,这一方面源于这一时期的贫困人口多是处于恶劣的自然或社会环境中,因此,财政农业投资项目的效应更多地体现在对农业经济增长的贡献上,而对脱贫的效应却不明显;另一方面,这一时期财政专项扶贫资金的大量投入保证了中国的贫困人口得以维持在一个相对较低的和相对稳定的水平上。但这是归功于扶贫资金的开发式使用还是扶贫金救济作用功效?或者说它们两者中那一个对这一现象的作用更大?有待于我们进一步研究。#p#分页标题#e#
三、农村财政投资对反贫困影响的结构分析
分析财政农村投资结构对反贫困的影响,就是对不同用途的财政农村投资分别进行考察,进而考察这些不同用途的投资应当如何组合才能获得最优的总体效果,以及这种结构变化在长期中所孕育的财政农村投资的路径趋向。下面我们拟通过一个例子来进行探讨,并试图寻找出答案。表2是樊胜根等在《中国农村公共投资在农村经济增长和反贫困中的作用》[3]一文中对我国各项农村投资对农村脱贫的贡献率的测度:由表2我们可以看到:所有促进农业生产的财政投资不仅可以提高农业GDP,而且会同时有助于脱贫。但是增产的幅度和缓解贫困的程度因财政投资的种类和地区变动而区别很大。
分项目看,财政教育投资对扶贫的效应最大,对农业GDP的贡献率也是稳居前列。因此,增加对教育的投资绝对是一个“双赢”策略。每增加1万元的教育投资,就可使9个人脱贫,比科研投资的扶贫效果高出30%。另一个值得关注的影响变量是国家的扶贫贷款,表2显示政府扶贫贷款的扶贫效果很小而且不显著。实际上,政府扶贫贷款的扶贫效果在樊胜根分析的各种政府投资当中是最小的。每增加1万元扶贫贷款投资,只能脱贫1人,其扶贫效果只相当于教育的13%,科研投资的15%,农村基础设施建设的50%,比灌溉投资还小。所以产生这一现象,一方面是制度方面的因素决定的,中国开发式扶贫的政府运作体系是缺乏效率的。第一,决策系统多个主体的存在,包括各系统主体之间的交叉,特别是决策主体与传递主体以及传递系统与接受系统主体间的交叉都会降低决策的效率;第二,监控系统既不能及时全面向决策系统反馈对传递和接受系统的监测信息,更没有被授权对传递系统和接受系统不符合决策系统要求的行为进行调控的职能,直接导致开发式扶贫模式运作过程中各系统脱节,缺乏纠偏机制[4]。另一方面也与开发式扶贫对象所处的环境不无关系,经过九十年代的扶贫攻坚以后,我国贫困对象的主要群体更是集中于资源贫乏、交通不便、自然环境恶劣、劳动者素质偏低的区域,这样的环境不再具有开发式扶贫所需要的环境支持,开发式扶贫在这样的环境中进入消耗大、成效低将是一个必然。分地区看,所有影响扶贫的因素都呈现出这样一种趋势:即其对西部的贡献率大于对中部的贡献率,对中部的贡献率又大于对东部的贡献率。换句话说,就是财政农业投资在贫困人口多,地区农业基础薄弱的情况下,对脱贫的效应显著,而当地区农村经济达到一定程度后,财政农业投资的扶贫效应逐渐趋弱,这一点与扶贫贷款效率低下产生的第二个原因是一致的,同时也与我们在本文第二部分中所作的分析相一致。
四、结论
我国目前许多所谓已经脱贫的贫困人口,其收入水平充其量只是刚刚越过温饱线,现行以收入作为尺度的扶贫标准,不论是从贫困人口的实际情况考虑还是与国际标准相对照,都是明显偏低的;另一方面,建立在收入贫困上的收入指标掩盖了转型期中国贫困问题的复杂性,如贫困人口中的不同贫困差距问题,贫困人口脱贫能力的拓宽问题等,中国农村的反贫困问题远还没有结束,因此,在我国目前处于绝对贫困状态的人口数量非常有限的情况下,新世纪的中国农村反贫困应注意把握以下几点:注重财政农业投资对农村贫困带动作用的发挥。这主要是因为我国目前的许多贫困地区仍然能够为财政农业投资发挥作用提供空间,尤其是大量的非稳定脱贫地区更具有这样的特征,而财政农业投资也能够对我国农业的长期可持续发展和农村稳定脱贫起到至关重要的作用。在我国以收入水平作为反贫困衡量标准的前提下,各级政府在采取具体扶贫措施时往往更多地关注那些能在较短时间内增加贫困人口收入的项目,而对提高他们稳定收入的项目重视不足,比如,对一些生态脆弱地区的水利、水库等农田配套设施建设的资金和政策支持相对较弱,而贫困地区又缺乏依靠自身力量从事生态建设的能力,于是,自然条件的一次异常变化可能毁掉贫困农民一年耕耘的成果,脱贫农民于是就又回到了原来贫困的起点,同时,对于贫困具有更持久影响的知识获取、吸收和交流的能力的培养也因这一指标而难以给予充分重视,这又导致贫困地区脱贫人口在市场经济条件下不具备可持续发展的竞争能力。因此,随着市场经济在全国范围内的逐步建立和完善,财政农业投资将在应对这些不利因素方面发挥积极作用,同时在带动农民脱贫,培养农民参与市场竞争、适应市场经济发展以及市场应变能力的意识等方面也将是不可替代的。总之,财政农业投资将会为农村有一个发达、先进的农业经济,从而保证稳定脱贫打下基础。
开发式扶贫的效率主要来自于木桶矮板效应,即通过向贫困农户提供其最缺乏的生产要素使其他现有要素有效地发挥作用。因此,其他有效要素的存在就成为开发式扶贫模式的效率边界,在我国广大的中西部地区,市场要素的作用还未充分发挥出来,因此,开发式扶贫仍将是今后一段时间我国扶贫攻坚的主要形式,通过开发式扶贫建立起以经济建设为中心,引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下,以市场为导向,调整经济结构,开发当地资源,发展商品生产,改善生产条件,通过发展生产力,增强自我积累、自我发展的能力将是贫困地区解决温饱、脱贫致富的有效出路之一。
由于财政农业投资存在边际报酬递减性,因此当经济发展到特定的水平时,财政农业投资对扶贫的作用将会趋近一个固定值。而进入新世纪以来,扶贫工作的难度进一步增大,解决贫困人口温饱的速度明显趋缓,造成这种情况的原因,一是连年没有解决温饱的贫困农户76%生活在山区,46%人均耕地不足1亩,生存和发展的环境更差。二是贫困人口自身文化素质亟待提高,2003年扶贫重点县贫困农民劳动力文盲率为22.4%。三是贫困人口居住更为分散,瞄准贫困人口的难度更大,取得效果的难度更大。因此在这样的客观环境中,由于开发式扶贫与财政农业投资的类似作用机理,结果,尽管由于其所特有的针对性而较财政农业投资对扶贫具有更持续或更强的作用,但其效果往往是大打折扣,或是由于开发成本过高而“得不偿失”。因此,在这样的环境中转移式扶贫或救济式扶贫应该是更具有效率的,因为救济式扶贫模式尽管比开发式扶贫模式持续效果差,但时效性强,更能够立竿见影,尤其是对于丧失劳动能力的贫困农户以及体制转轨或结构调整形成的暂时性贫困农户来讲,救济式扶贫模式就比开发式扶贫模式更有效率。s
