利息税全称为“储蓄存款利息所得个人所得税”,主要指对个人在中国境内存储人民币、外币而取得的利息所得征收的个人所得税。自1999年11月1日起正式施行《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》,我国恢复对利息税的征收已有七年。虽然开征时间不长,但却争议不断,今年两会期间,利息税的存废、去留问题再一次成为人们关注的焦点。因此,有必要客观地对我国利息税的实施效果进行评价,从而提出利息税改革和完善的建议。 一、我国利息税的开征背景及其初衷 我国利息税的开征和发展几经波折,曾三度开征,两度停征。1950年我国颁布《利息所得税条例》规定对储蓄存款征收利息税,但是因为当时我国收入水平较低,并没有多少储蓄余额,征收利息税没有实质意义,1959年便停征了利息税。1994年税制改革,再次把利息所得列为征税项目,但也同样因为当时个人储蓄数额较小,再次对利息税做出免征的规定。直到1997年亚洲金融危机,对我国经济产生很大冲击,通货紧缩成为经济的主要特征。为了拉动内需,刺激居民消费,1999年11月国家税务总局做出决定:征收利息税。 利息税作为对个人储蓄所得的征税,具有其它税收的一般功能。而我国的利息税是在长期通货紧缩的情况下恢复征收的,又具有特定的意义。总的来说,我国利息税的开征有“一石三鸟”的初衷。 (一)增加财政收入 国家征收的任何税收都会为国家取得财政收入,利息税也不例外,且作用更加彰显。各国实践证明,利息税具有有效和连续取得财政收入的作用。利息税以纳税人储蓄存款利息为课税对象,具有税基大、税源广的特点。而我国利息税的征收又是采取银行扣缴的方式,按20%的比例税率对利息额征税,征收成本低,且效率高。因此,利息税能够有效地筹集资金,以缓解财政收入不足的境况。 (二)调控国民经济 恢复开征利息税的一个重要原因是我国当时正处于通货紧缩时期,内需严重不足。国家试图通过开征利息税,刺激消费和投资,以扩大内需,实现对经济的宏观调控。从刺激消费方面来看,开征利息税,一是为了通过减少存款人的回报,抑制其获利心理,刺激他们进行积极而足够的消费;二是为了增加政府的利息收入,从而增大政府消费,并通过乘数效应,进一步扩大居民消费和投资。从扩大投资方面来看,主要是通过降低人们储蓄投资的收益,改变人们的投资偏好,将资金更多的用于实业投资,或者用于高获利的项目。 (三)促进社会公平 利息税作为个人所得税中的一个税目,具有调整社会收入分配格局,减缓和抑制分配不公的作用。随着经济的稳定发展,个人收入有了较大提高,但收入差距也逐步拉大。据调查,我国存款大部分集中在少数高收入者手中。征收利息税,可以将高收入者的部分收入集中到政府手中,再通过财政转移支付的方式,形成对低收入阶层的补贴,从而有利于缩小城乡差距,贫富差距,促进社会公平。 二、现行利息税实施效果的评价及原因分析 (一)现行利息税实施效果评价 利息税自恢复开征以来,在增加财政收入,完善税收体系,减缓储蓄增长,刺激消费,增加利息投资,促进社会公平方面还是发挥了一定的作用。目前,利息税已成为财政的一个稳定收入来源,每年规模不断增加,2006年利息税总额达到459亿元,约占税收总收入的1.2%,且利息税采用银行代扣的方式,征收成本低、效率高。同时,完善的所得税结构是对全部所得进行课税,利息税的开征正是对税收体系的完善。但是,就总体而言,恢复征收利息税的政策目标并没有很好的实现。主要体现在以下两个方面: 1.调节社会公平的作用有限 根据银行界的“二八定律”,20%的高收入者握有80%的存款,他们是利息税的主要征收对象。因此,利息税采用单一比例税率对所有居民的储蓄利息收入课税,体现了富者多税、穷者寡税的纳税原则。同时,我国政府在1999年开征利息税时明确规定,利息税收入集中用于中低收入者,即增加国有企业下岗职工基本生活费补贴,提高退休职工养老金发放标准,以及提高城镇居民最低生活保障。总之,征收的利息税主要是通过财政转移支付的方式增加低收入者的实际收入水平,从而起到“劫富济贫”的作用。鉴于以上分析,利息税的征收,可以将部分高收入者的收入转移到低收入者手中,对缩小社会贫富差距,促进社会公平产生积极的作用。 但是,七年来的社会效应表明,利息税的征收对社会公平的调节作用并不突出。[1](P5)首先从实际情况来看,我国的利息税收入对中低收入阶层仍产生较大的影响。一方面,对于低收入阶层而言,有限的存款是保证现期及将来生活所必需的,他们并不会因为利息税的开征而改变存款意愿。另一方面,越是富裕的人,投资增值的渠道就越多,如用来买房买车买股票,或者将资金转移到国外,甚至采用“私款公存”等逃税避税办法。其次,由收入边际效用递减规律可知,富人收入的边际效用小于穷人,而我国采用单一比例税率对所有人的储蓄利息收入同等课税,没有考虑到不同纳税人的负担能力不同的问题,不符合税收公平的原则。[2](P29)因此,我国的具体国情以及利息税自身的特点决定了现行的利息税促进社会公平的作用有限。 2.经济调控效率不高 从理论上讲,利息税在储蓄—消费方面会产生的收入效应和替代效应。[3](P165-167)利息税的收入效应表现为由于利息税的征收,会减少人们未来的实际收入,人们为了实现既定的储蓄收入目标,将减少现期消费,以增加储蓄;同时由于征收利息税后,人们未来的利息收入减少,相当于未来的消费价格提高,人们为了保持效用和福利水平不变,将会增加现期消费,减少储蓄,产生替代效应。因为二者的作用效果相反,所以利息税对消费—储蓄的综合影响则具有不确定性。只有在征税的替代效应较明显,即税收的替代效应大于收入效应时,开征利息税才能够有效降低储蓄,增加现期消费。反之,利息税净效应表现为增加现期储蓄,减少消费。#p#分页标题#e# 现实表明,我国开征利息税的替代效应并不高,无法达到预期的调控经济、降低储蓄、刺激消费和投资的效果。历史造成的生活习惯和对未来预期的不确定性,决定了我国居民长期以来的消费偏好以未来消费为主,从而决定了利息税的收入效应大于替代效应,征税后,居民消费水平并没有提高,个人储蓄总额却还保持一定的速度增长。据统计,1999年~2005年,我国消费率一直在60%左右徘徊,比世界平均水平低近20个百分点,且2000年以来,我国消费率持续走低,2006年已不到50%,而美国近几年的消费率水平都在80%以上。国民储蓄方面,近些年我国储蓄率平均为40.5%,2006年则高达46%,约是世界平均水平的两倍,美国的5倍。因此,我国利息税的开征仍然没有改变我国低消费、高储蓄的经济结构。 (二)利息税实施效果有限的原因分析 利息税作为公共政策的一部分,与许多经济政策相类似,实施效果有限的原因可能很复杂,但究其根本,主要还是在于税收制度本身存在不足以及缺乏宏观政策实施的微观基础。 1.利息税制度本身存在不足利息税制度是利息税作用的运行载体,一个好的利息税制度能够发挥好的作用,相反,不完善的利息税制度会使实施效果大打折扣。我国的利息税是个人所得税体系的重要组成部分,它以居民存款利息收入为课税对象,按统一的固定比例税率由银行扣缴。从税种本身来看,现行利息税的设置不尽合理。一方面,利息税有重复征税之嫌。对个人利息所得征税,存在一个所得税对储蓄的利息收入重复课税的问题。 纳税人取得收入时,要缴纳所得税,用收入进行储蓄取得的利息收入,又必须纳税。因此,征收利息税是对个人同笔收入的重复课税,违背了税不重征的原则,加重了纳税人的负担。另一方面,利息税的设计有悖于税收公平的原则。利息税采用统一的固定比例税率计征,表面上看起来体现了课税的公平,但由于它对不同负担能力的人同等对待,没有按照纳税人的负担能力随着利息额的增加而提高税率来征收,不符合税收公平的原则。总之,我国利息税存在重复征税以及税率设计的不合理的问题,无法达到促进社会公平的效果。 2.缺乏宏观政策实施的微观基础 一般观点认为,利息税政策实施的微观基础包括政策生效的前提条件和政策传导机制。首先,利息税政策生效的前提是完善的社会保障制度的建立,而我国并不具备这一基本条件。我国的社会保障体系尚处在建设初期,覆盖面并不广且保障水平较低。目前的社会保险仍然以城镇居民的养老保险为主,到去年年底仍仅有1.88亿人参保;城镇居民失业保险、医疗保险、工伤保险的参保人数更少,分别为1.12亿、1.15亿和1.03亿。因此,社会保障体系的不完善,使得人们缺乏对未来收入的稳定预期,从而利息税的开征并没有实现降低储蓄水平,刺激消费和投资的效果。其次,由于我国尚没有建立稳定的证券市场投资环境和其它银行储蓄的替代手段,造成利息税的政策传导不畅。一是我国的证券市场发育很不完善,投机氛围浓厚,在蕴藏了巨大的投资风险的条件下,利息税的开征难以促成居民储蓄向股市流动。二是我国现有的国债、金融债券以及企业债券等资本市场工具品种较少且发行的规模有限,发行条件受到诸多限制,难以为城乡居民提供足够的银行储蓄替代手段。三是适合中小投资者的实业投资项目很少,没有可信赖的资金投资保值增值的资金投资渠道。总的来说,有效的政策传导机制的缺失,增强了人们的储蓄偏好,抑制了人们的消费和投资需求。 三、我国利息税的改革完善思路 我国利息税的开征并没有达到设立该税种的目的。并且,从2003年开始我国的经济形势发生了明显的变化,已由当年持续的通货紧缩演变为轻度和局部的物价上涨。如今,我国储蓄存款的实际利率已为负利率。[4](P46)基于以上的背景,继续征收利息税似乎显得不合时宜。然而,从财税理论来看,利息税的开征是税制完善和发展的方向;从国际经验来看,它也是一项促进消费的强有力的政策。因此,利息税仍然是我国一个不可或缺的重要税种。[6](P37)但是,由于过去几年利息税并没发挥应有的作用,说明现行利息税制还不完善,应该考虑从多方面进行改革和调整,具体措施如下: (一)改革现行利息税制度 1.规定免征额并采用超额累进税率 鉴于我国目前社会贫富差距较大,基尼系数已达到0.46,超过国际公认0.4的警戒标准,且大部分中低收入者多选择储蓄投资,因此,可以考虑按照不同存款期限设置不同级次的免征额标准,对未达到免征额的利息收入不征税,以保护低收入阶层和弱势群体,缩小贫富差距。[5](P5)同时,由于我国采用单一比例税率,由边际效用递减规律可知,现行的利息税税率实际上具有累退的性质。从税收公平的角度考虑,应效仿个人所得税工资、薪金所得纳税办法,实行超额累进征税的方式,对高收入者多征税,低收入者少征税。 2.完善利息税征管体制 设置免征额和超额累进税率的利息税税收制度,要求税务部门具有较高的税收征管能力,能够清楚地掌握纳税人的储蓄信息。因此,必须进一步完善税收征管体制,主要是要加强银、税合作。从2004年4月1日国务院《个人存款账户实名制规定》,实现了我国储蓄存款制度从记名到实名制的重大改革,到2005年10月1日“个人信用联网”系统正式启用,储户在全国各银行的账户都汇集到其身份证下,我国已经具备核实个人存款总额的技术条件。目前,关键是要加强税务系统和银行间的合作,可以考虑学习美国和澳大利亚,建立社会保险号制度,以掌握纳税人信息,从而确定适用税率。 3.逐步将利息收入并入个人所得综合征收 利息收入作为个人所得的一部分,应该对其征税,但由于它以个人储蓄利息收入为课税对象,是对部分个人收入的重复征税,加重了纳税人负担,因此,应逐步将利息税纳入个人所得税的综合改革中,将储蓄利息所得与其它个人收入一起课税,既符合税不重征及简税制的要求,又体现了税收的公平原则,有利于促进我国税收体系的完善,是未来个人所得税税收体系改革和完善的方向。但是,将利息收入税纳入个人所得税体系一起征收,要求税务部门具备较高的征管能力,且相应的利息税配套措施比较完善。考虑到我国目前的征管水平有限,短期内无法实现,只有通过不断完善税收征管体制和利息税配套措施,才能逐步实现这一目标。#p#分页标题#e# (二)建设政策实施的微观基础 1.完善利息税政策生效的前提条件 我国社会保障体系不健全是利息税政策无法达到刺激消费效果的一个重要原因。目前,我国正处在社会保障体系建设初期的现状,决定了我们应该以完善社会保险制度为重点,加快社会保障体系建设。主要是通过扩大社会保障的覆盖范围,基本实现城镇各类就业人员平等享有养老、医疗、失业、工伤和生育保险,从而弱化城镇居民未来可预见消费的刚性,降低他们的储蓄偏好。同时,应该研究和探讨建立我国农村社会保障的模式和方案,以解决农村居民对未来养老、医疗等的后顾之忧。只有建立健全社会保障体系,降低人们对未来预期的不确定性,利息税才能有效发挥其替代作用,减少居民对预期支出的储备,增加现期消费。 2.健全利息税政策的传导机制 一是必须建立一个投资者充分信任的证券市场。主要是通过保证证券市场监管机制的有效性,规范上市公司的行为,防止它们利用其掌握的信息资源操纵市场、误导投资者,进而促进一个稳定的证券市场环境的形成,这样以来,有利于降低投资者的风险预期,提高其投资偏好。二是要扩大我国债券发行规模并实现其品种的多样化。关键是在于要丰富国家债券的品种并适当放松对金融债券和和企业债券的限制,从而为居民的储蓄存款提供较多的替代方案选择。三是政府应该通过实施对个人实业投资的税收优惠等各种政策方针,扩大人们资金的投资渠道,引导储蓄存款流向市场。总的来说,通过加大储蓄替代手段的多样化及有效性建设,以健全利息税政策传导机制,可以实现利息税对个人储蓄的政策导向作用。 四、结语 利息税的开征进一步完善了我国的税收体系,符合国际税制改革的方向。同时,现行的利息税有效发挥了其组织财政收入的功能,自开征以来,利息税的收入稳定且逐年有所增长。然而,从调控经济和促进社会公平方面看,利息税的政策效果并不明显。并且,近些年国内经济形势已经发生了较大的变化,由1999年前后的通货紧缩演变为轻微的通货膨胀。因此,我国利息税的改革势在必行。立足目前的实际情况,通过设置免征额和超额累进税率,改革征管体制并完善相应的利息税配套措施,从而逐步将利息收入纳入个人所得综合管理,是利息税改革的方向。但是,鉴于储蓄资金具有较强的流动性,如何科学的衡量纳税人的储蓄水平,并设置适用的超额累进税率,仍会是近期利息税改革过程中不可忽视的一个困难。同时,也应该充分考虑到如何防范由于利息税的开征可能导致的资金外流问题。