乡镇财政运行中的回顾与展望

乡镇财政运行中的回顾与展望

 

乡镇财政是我国财政体系中最基层的一级财政。能否科学、合理、规范的运行,不仅关系到地方财政的兴衰.也直接影响着乡镇经济与社会的发展和基层政权的稳固。从目前现状看.乡镇财政的管理水平有了提高.财政收人也增长较快。但随着分税制财政体制的实施.乡镇财政也出现了一些不可忽视的问题,不得不引起财政部门的高度重视。   一、当前乡镇财政存在的问题   (一)乡镇财力不足.增收难度加大。   实施分税制财政体制后.按照新的体制构建的财源建设格局还没有形成,财政收人增长缓慢。表现在:以农产品为主的基础财源.规模小、数量少;以乡镇企业为主的骨千财源.功能不全、效益不高;以私营经济和第三产业为主的后续财源,起步晚.基础薄弱.没有形成强大规模优势。   各级党委和政府虽把财政收人纳人政府工作日标考核,但收效不太明显。有的乡镇为完成收人任务,突出政绩.想法、设法挖收人.甚至收过头税.使农民负担加重,干群关系紧张。而乡镇财政又陷人了为完成任务而年年四处奔波的恶性循环之中.使得财源建设力鱿不足.基础财源、骨干财源、后续财源匾乏.财政增收难度加大。   (二)支出结构不合理,财政负担沉重。   一是乡镇财政人头经费支出数额大。从目前清况看.乡镇财政的人头经费占乡镇财政支出总数的90%以上.财政资金侧亚保吃饭.减少了对农业、利技、教育等其它事业的支持.不利于乡镇各项事业的发展。二是按照新休制要求,出现的增资政策乡镇都要自行消化,而在乡镇财政收人增幅较小的情况下(有的是负增长).不少乡镇财政挪用专款来弥补支出。有的乡镇为了解决以前年度的工资欠帐.从各种渠道高息贷款,使乡镇财政负债越来越大。三是乡镇为缓解财力紧张状况,通过集资、摊派等方式筹措资金:发展生产、培养财源,求成心切,往往造成失误。这不仅未能实现支出的预期目标.反而致使乡镇财政背上了沉重的债务包袱。   (三)分税体制不完善.财权与事权划分不济。   (l)乡镇目前实行的是不太规范的分税制。   一般以近两年的收支加上平均数核定基数,没有考虑不同乡镇的客观因素和一些不正常的开支。   用这种统一的“基数法”算帐.往往会出现新的苦乐不均,使富的乡镇收支有余.穷的乡镇往往收不抵支,甚至连吃饭问题都解决不了。   (2)事权一与财权划分不尽合理。目前在财权划分上绝大部分仅限于农业税这一块。但要在这方而增收,势必会加重农民负担,不利于调动乡镇增收节支的积极性。在事权划分上没有真正地体现乡事乡办的原则。乡镇的收支规模小,主观上消弱了乡镇财政的管理职能。另外,一些职能部门财权上划后,造成事权和财权脱节,挫伤了乡镇理财的积极性。   (3)预算外统管不力,财政监督职能弱化加强预算外资金的管理,国务院和省市都出台了相应的政策。但部分乡镇的预算外资金和统管资金.仍分散于七站八所,财务管理混乱,资金的规模效益和综合效益难以发挥。加上自收、自支、自管,又造成了在资金竹理上的失控,加大了统管难度,肢解了乡镇财政的监督职能。   (4)财税机设置不合理,三方相互协调难度大。   实行分税制后.地税、国税机构按经济区域设置,与乡镇财政的一乡一所的设立不配套,即是三所都齐全的乡镇.又往往形成鼎立之势.三驾马车.互不买帐。国、地两税只对上级主管局负责.而财政所只能协助征收,掌握不了人库的主动性,工作被动.乡镇财政组织收人的职能难以发挥。   (5)乡镇财政人员待遇低,素质有待提高。   乡镇财政人员,大部分是合同制干部,退休后的养老就医没有保障。就现实工作而言,乡镇财政的农税征炸涉及千家万户,工作纷繁复杂,但与同级的国税、地税相比,工资低、福利津贴少。有的贫困乡镇.根本就无法兑现福利和津贴,极大地挫伤了乡镇财政干部的工作积极性.加上部分人员年龄偏大.缺乏系统的培训,知识老化,已不能适应新时期的乡镇财政工作,整体素质有待于培训提高。   二、完善乡镇财政的思考   (一)加强财源建设,实现财政增收   (1)优化农业结构,壮大基础财源。要着眼于农业产业结构的优化,立足乡镇的自身优势,发展应税农业。一是积极发展农业特产税的大宗应税品目,扩大烤烟生产面积,增加大税财源建设项目。二是要发展淡水养殖,增加水产品的财政收入。三要加快山区乡镇的林果资源开发及中药材和花卉的种植.提高多经对财政的贡献份额。   (2)调整乡企结构,增加骨干财源。加快乡企的产业化进程,发展规模经营和集约经营。一方面.努力开拓市场.兴办新的农产品加工企业,生产一些适销对路的名、优、特产品。另一方面,利用矿产资源开发拳头产品和龙头企业,发展一批应用高技术、市场前景与经济效益可观的企业,提高乡镇企业的数量规模和质量效益。   (3)发展乡镇第三产业.培植后续财源。制定优惠政策,鼓励私营经济扩大规模.加快发展,使之在繁荣市场的同时,促进乡镇经济的发展,增加财政收入。   (4)落实责任制,层层分解目标任务。落实应税项目,严格奖惩,增加乡镇财源建设的领导力度,坚决摈弃收过头税的短期行为。把乡镇财政增收转化为直正依靠财源建设发展,实现收人大幅增张的轨道上来。   (二)合理界定支出结构,缓解财政压力   乡镇财政不仅要保吃饭,还要保障其它事业的正常运转。一方面要压缩编制,清理清退富余人员,严格界定财政供养人员的范围和人数.把那些不该由乡镇财政负担的人头经费核减下来。  #p#分页标题#e# 另一方面要增加财政对文化、教育、卫生等其它公益事业的支出,实现乡镇各项事业的协调发展。   乡镇不能自行解决的增资及以前年度的工资欠帐.要通过发展生产增加收人来逐步予以消化,或通过转移支付予以解决。对挪用专款和高息借贷弥补支出的资金,要从乡镇补助中拿一部分,逐年偿还,以减轻财政压力,使其卸下包袱,轻装向前。   对财源建设中的生产性支出项目,要找准方向和目标,将支出的重点,放在提高创税产品的效益和转化增值上来,降低乡镇财政支援生产支出的风险,提高资金的使用效益。   (三)完善分税制财政体制,明晰产权与事权   收支基数的核定应依据“基数法+因索法”来设计,不宜采用统一的基数法算帐。收人基数要以近三年收人为参数,剔除一些不正常的收人因素,要考虑乡镇的整体发展水平和平均税负,综合核定。支出基数要考虑乡镇财政的供养人员,经济地理环境、基础设施等综合因素。使富余的乡镇(经济发达)和贫困乡镇(经济不发达)各有所得,防范新的苦乐不均。   另外,在事权财权的划分上,将属于乡镇政府职能人员经费全部下放各乡镇,将由乡镇承担的个人支出、公用支出等也相应地划归乡镇财政,强化政府职能,达到事权和财权的统一。在财权划分上,为了调动乡镇财政的积极性.将适合乡镇的涉农税收、工商税收划归乡镇固定收人。   (四)强化监督职能,统管好预算外资金   乡镇财政要强化监督职能.把七站八所的预算外资金统管起来,专户存储,与行政事业单位的收人和罚没收人一样,全部纳人预算管理.使预算内外资金形成综合财力,统筹安排,统一使用,综合平衡。为乡镇经济行施社会化管理职能提供有力的保障。   (五)搞好部门协调,实行财税合一   针对目前财税机构存在的矛盾和问题.要在确保乡镇财政机构相对稳定的情况下.正确处理好国税、地税、财政三所之间的关系,逐步推行国税、地税、财政“合署办公”的模式,实行“统一领导,分别管理”的体制。从发展的趋势看,乡镇一级的财政、地税、国税必须走财税合一的路子,这样可以避免许多矛盾和工作不便,降低税收成本,减少不必要的开支。使乡镇财税部门更加协调,使分税制的改革和税制改革取向一致。   (六)加强队伍建设,提高人员的整体素质   在健全乡镇财税机构的同时,应采取有效措施,加强干部队伍建设.解决乡镇财政干部工作生活中的实际困难。一是逐步提高乡镇财政干部的工资标准,使其和地税人员基本持平。二是条件成熟的地方,参照国家公务员条例.将乡镇财政优秀人员录为国家公务员,以解除乡镇财政人员的后顾之优;鼓励财政人员参加自学、函授和技能比赛.提高乡镇财政人员的政治业务素质.适应财政经济工作的新要求。