促进公共财政建设的难题浅析

促进公共财政建设的难题浅析

作者:罗红 单位:中共安徽省委党校

一、实施公共财政建设的基本要求

(一)究竟什么是公共财政

公共财政就是政府为了满足社会公共需要,通过收支活动实现对一部分社会资源的配置。公共需要具体来说很复杂,概括来说大致可分为两大类:纯公共需要,如国防、军事、外交、国家安全、义务教育、公共卫生等;准公共需要,如社会保障、医疗卫生、保障性住房,以及大型的公共事业包括水、电、气、煤、油、运等,还有些基础公共设施等等。属于纯公共需要由政府完全承担,属于准公共需要则由政府和个人按比例分担。因此,在公共财政模式下,政府从事收支活动的目的就是满足社会公共需要。我国1998年提出构建公共财政框架,1999年正式实施。当时由于对公共财政的本质内涵缺乏准确的理解和把握,所以实际操作中很多做法还是传统的老一套,大量的政府资金用于生产建设,而非投向公共领域,满足公共需要,尤其是与民生有关的资金投放严重不足,结果导致百姓上学难、看病难、就业难、住房难等一系列社会问题。16届3中全会提出完善公共财政体制的战略部署,并于2005年首次提出关注民生、以民为本的执政理念,十七大以来进一步提出推进公共财政体制改革的具体要求。随着政府执政理念的转变,以及一系列改革举措的实施,我国的财政正朝着公共财政的本位逐步回归。

(二)基本要求

1.公共性:即公益性。财政资金的投放,必须以满足社会公共需要和追求社会公益为宗旨,不能以赢利为目标。

2.公平性:公共财政政策要一视同仁。财政分配制度对不同的阶层、个人以及不同的经济成分,必须公平公正。

3.公开性:政府的财政收支预算要公开透明,对财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等公众要有知情权。围绕着公共财政的基本要求,对如何推进我国的公共财政建设,下面进行逐一分析。

二、财政资金投放的公共性

为实现财政资金投放的公共、公益性,当前迫切需要调整财政支出结构,更加关注民生。最近几年我国政府加大了对民生方面的资金投入力度,但总体来看仍有不足。

(一)民生领域的资金投放现状

1.民生概念的界定纯民生——与民众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化等五个方面;泛民生——在纯民生基础上加计农林水环保、交通以及中央对地方税收返还和转移支付等与民生息息相关的支出。

2.增幅很大但占比仍低(1)从增幅看:2010年,全国财政支出8957亿元,比上年增加13275亿元,增长17.4%。其中教育支出12450亿元,比上年增长19.3%;医疗卫生支出4745亿元,增长18.8%;社会保障和就业支出9081亿元,增长19.4%;住房保障支出2358亿元,增长30.7%;农林水事务支出8052亿元,增长19.8%。环境保护支出2426亿元,增长25.4%。可见,政府加大了向民生领域投放资金的力度,用于民生方面的支出增幅,都超过了同期财政总支出的平均增幅(2)从占总支出的比重看:2010年中央财政“纯民生”支出占总支出的比重18.4%,若将支“转移支付”(要求地方主要用于民生领域)也列入其中,则接近40%。“十一五”时期,全国公共财政总支出31.9万亿元,“纯民生”支出累计9.83万亿元,占比30.82%。这个占比与我国以往相比有了明显提高,但与大多数市场经济国家相比,我国对民生领域的投入还有很大差距。例如美国是一个高税收高福利的国家,2010年根据美国政府公布的数据,美国联邦、州和地方三级政府财政6.万亿美元,其中,医疗保健,占总支出的17%;教育保障,占总支出的16%;养老保障,占总支出的15%;社会福利,占总支出的11%。社会保障(包括养老、医疗等在内)及教育等的合计开支达到60%。特别是近几年我国房价的一路暴涨,“买房难”引起百姓极大关注,而政府所应承担的对保障性住房建设的投入却严重不足。因此,还需进一步加大对民生领域的资金投放力度。

(二)当前增加民生领域资金投放的主要对策建议

1.继续增加教育投入百年大计,教育为先。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中提出:逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例,到2012年达到4%。2010年我国公共财政教育投入约14200亿元,占GDP的比例3.57%,距离4%的目标还差0.43个百分点。为如期实现4%目标,必须拓宽财政性教育经费来源渠道:一是对外企及外籍个人,统一按“三税”实际缴纳税额3%征收教育费附加。二是全面开征地方教育附加。三是从土地出让收益中按10%的比例,计提教育资金。但是,为了尽可能不加重纳税人税负,避免地方政府过度依赖不可持续的土地财政,笔者建议进一步提高国有企业红利的上缴比例,将其中的一部分通过转移支付专门用于教育事业,这既有合理性又有可行性。

2.继续支持医药卫生体制改革针对2009年提出的深化医改的五项重点改革:加快推进基本医疗保障制度建设;初步建立国家基本药物制度;健全基层医疗卫生服务体系;促进基本公共卫生服务逐步均等化;推进公立医院改革试点。三年间全国财政资金投入新增11342亿元。并已在推进基本医疗保障制度建设、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化等方面取得显著成效。当前医改的重点也是医改的难点。笔者认为,首先要解决以药养医的问题,可以考虑成立药品管理中心,接收公立医院的药品购销权,医院药房改为其下属的药品调配中心,医院不再经营药品。药品管理中心负责汇总全市基本用药目录,建立统一的药品采购供应管理信息系统,实施药品集中采购、统一配送,从而切断医院和药品之间的利益链。其次是让公立医院回归公益性。目前,政府投入一般只占公立医院总收入的6%—8%,仅靠这些投入,无法保证公立医院的公益性。随着公立医院实行医药分开后,减少的收入或亏损,政府必须加大投入,并落实对医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、离退休人员费用和政策性亏损补贴等的投入,为公立医院回归公益性提供保障。

3.加快推进保障性住房建设“十二五”规划中有一项约束性指标,就是五年新建保障性住房3600万套。到“十二五”末,全国城镇保障性住房覆盖率达到20%以上,基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。针对保障性住房的投入力度不断加大,资金不足是最大障碍。尽管一方面,中央财政不断提高用于保障房的支出;另一方面,地方政府也不断加大资金投入力度,提高土地出让净收益的比例、积极引入社会资金用于保障房建设。全国社保基金、保险资金也已开始进入保障房建设领域。但资金不足仍是最大障碍,为此建议:⑴中央政府的扶持资金再多一些,土地出让金和公积金的计提比例再提高一些。⑵尽快建立责权对等的中央与地方间转移支付制度,明晰中央和地方的职责和权利。⑶明确将社会保障性住房财政支出纳入法定支出的范围。⑷研究制定优惠政策,鼓励社会资金参与保障性住房建设。#p#分页标题#e#

三、财政分配的公平性

财政是政府参与国民收入分配的一个重要手段,合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现。近些年来,我们在财政收入分配方面采取了一些改革措施,如全面取消农业税、连续七年提高企业退休人员养老保险金,加大一般性财政转移支付力度等,并取得了一定成效。但由于既有的财政分配体制机制不顺,分配格局不合理,因此,收入分配不公、收入差距拉大的问题依然突出,必须下大气力予以解决。

(一)存在的问题

1.政府收入的快速增长,使得政府收入占GDP得比重不断提高,导致劳动者报酬占GDP的比重下降。2010年,包括社保资金、土地收益在内的政府收入占到GDP的30%以上。政府收入的持续快速增长,以及企业分配份额的增加,使得劳动者报酬占GDP的比重,下降到近二十年来的最低水平,并形成“GDP一大步,财政收入两大步,居民收入迈半步”的国富民弱格局,国民财富分配出现了严重失衡。如何推动国富向民富转变,成为合理调整财政分配关系的重中之重。

2.国企上缴红利(税后利润)的比例过低,挤压了民企发展空间,致使行业收入差距拉大。理论上说,每一个中国公民都是国有企业股东,企业的收益属于全体人民。多年来,我国在国有企业利润分配方面的制度性安排是将利润留存在企业,以继续支持国有企业发展壮大(所谓蛋糕做大的问题)。如今大多数国企特别是央企已经成为行业龙头与“超级强人”,如烟草、石油石化、电信、电力、钢铁、交通运输等,这些行业中的众多企业,或因行业垄断、或因规模集约效应,每年创造出巨额的利润与现金流,已经完全有能力向股东进行更多回报(蛋糕做大后的分配问题)。而有些垄断行业,从社会财富再分配与全社会资产战略配置各个方面来看,甚至有理由要求其上缴大部分甚至是全部的利润。但目前即便是经过调整央企上缴红利的最高比例也只是15%,并且企业上交的利润大部分又以各种形式回到了企业的口袋里。过多的税后利润留给国企,一方面对于民企不公平,另方面造成行业之间,以及行业内部企业之间、个人之间收入差距拉大。

3.土地财政愈演愈烈,引发了房价暴涨,导致财产贫富悬殊。客观地说,十几年来,土地财政对缓解地方财力不足、公共品供给融资难,创造就业机会和提升城市化水平等都有很大促进作用,功不可没。但国有土地毕竟是一种特殊的公共资源,如果将土地供应目标定位于地方财政的利益最大化,将有悖于其基本属性,也有悖于国有即为全民所有这一基本属性。土地财政造就了各级地方政府‘征地—卖地—收税收费—抵押—再征地’的滚动模式。要维持这一模式,并获取较高收益,就要压低补偿标准征地,再通过拍卖等方式高价出让。几万元一亩征地,几百万甚至上亿元卖给开发商,征地与卖地之间的巨额利润,让不少地方政府对土地财政产生浓厚兴趣,而房地产业是这一模式的下游出口,城市购房者最终为高房价“埋单”。在这种利益联结机制下,难免产生高价地进而产生高房价,房价不断上涨,就会导致住房不断向富裕家庭集中,大多数居民家庭获得住房的能力减弱、机会减少,加剧了财富的贫富悬殊。

(二)完善的对策

1.通过适度减税或增加财政转移支付适当降低政府收入的占GDP比重,以提高劳动者报酬的比重。减税也是居民增收的渠道,可以考虑削减增值税、营业税、消费税等流转税,降低间接税税负,并适当增加直接税。因为降低间接税可以降低企业税负,减少商品和服务中所含的税负。这一方面为企业提高员工工资提供必要的空间,另一方面也可以降低消费者间接承担的税负,对稳定当前物价水平起到较为明显的作用。另外,政府通过增加财政转移支付(二次收入分配)对低收入群体进行适当补贴,提供更多的公共品减少老百姓相应的支出,对居民收入而言也是实质性增加。

2.继续提高国有企业红利上缴比例,将上缴的收入纳入公共财政预算,然后通过转移支付用于社会保障体系建设。国有企业是属于国家的,属于人民的。它的利润,内部人是不能分掉拿走的,国有企业的资产实际上属于国家、属于全体人民的一笔储蓄,一旦国家需要钱,完全可以动用。根据国际惯例,一般上市公司股东分红比例为税后可分配利润的30%到40%,某些西方发达国家盈利好的企业甚至向国家缴纳税后利润的70%至80%。我国当前对中央所属国有企业上缴红利比例规定从5%—15%,因此,中国国企的税后利润上缴得并不多,仍然有上调空间。笔者建议,通过提高国企红利上缴比例,从中再按一定比例计提教育资金,以保证2012年实现教育经费占GDP4%的目标,让国有企业履行更多的社会责任。

3.改革分税制,理顺中央与地方的分配关系,扭转地方政府过度依赖土地财政的局面。地方政府之所以对“卖地生财”情有独钟,乐此不疲,其根源是我国现行分税体制设计不合理。因为,在实行中央与地方的分税制后,地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降,但另一方面,地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化。因此地方财权与事权不匹配,收入与支出不对应,为了弥补这种缺口,进而引发了愈演愈烈的土地财政。为此,改革分税制成为解决土地财政问题的关键。首先,上收事权,让上一级政府履行更多的职责,其中一些比较明确的如国防、外交等毫无疑问是中央的责任,义务教育、医疗、社保等涉及国民素质的支出,至少应该由中央承担主要责任,粮食安全、环境保护等可作为共同责任,其他直接面对老百姓的公共管理和服务则由地方政府来承担。其次,要要赋予地方税收立法权,形成真正意义上的地方税和地方财政收入体系,包括一部分纯粹属于地方性的税收,它的开征减免停征等等都应该由地方决定。

四、财政收支预算的公开性

公开政府的财政收支预算,是我国公共财政民主化建设的一项重要内容。长期以来受传统理财思想的影响,政府的财政预算被当做国家机密不可告人。在公共财政模式下,政府是聚众人之财、办众人之事。既然如此,那么政府的钱从哪里来,用到哪里去,民众有权知情。倘若没有知情权,那么参与权、监督权就根本无法落实与行使。所以公开的目的,不仅是让公众知道纳税人的钱政府是怎么花的,更重要是通过公开遏制政府大手大脚花钱的习惯,使纳税人的钱用在该用的地方。另外,让政府的花钱变成一种“鱼缸”行为晒在阳光下,也有助于打造阳光政府。自《政府信息公开条例》颁布实施以来,我国加快了财政预算公开的步伐,但仍然存在着诸多亟须改进和完善之处。#p#分页标题#e#

(一)公开但不够透明

预算公开已成潮流,不可逆也不可挡:2010年75家中央部门(共计98个部门)向社会公开了部门预算收支信息,2011年增加到88个中央部门。与此同时,国务院首次要求中央各部门公开本部门2010年“三公”经费“的决算支出和2011年“三公”经费的预预算情况。另外,地方政府比照中央公开财政总预算总决算、部门预算、以及“三公”经费。由于财政收支预算具有较强的专业性,因此要求编制者尽可能做到语言通俗、项目细化,让公众看得清清楚楚、明明白白。但从已公布的预算情况来看,粗线条、选择性,“犹抱琵琶半遮面”。首次公开的“三公”经费还存有以下不如人意之处:

1.统计标准不统一,各部门的说明也不够详细,公众很难看明白。数据都是由各部门自己统计后公开的,同样是接待费,有的部门包括本系统的全国单位,有的则只局限部委机关,缺乏统一的统计标准;在已公布的各部门数据中,2010年某单位公款接待费接近1亿,平均一天27万多元,而有的单位一年才十几万元。如此让人不可思议的悬殊数字,来自于统计标准的不一致。

2.缺乏权威部门把关,“自说自话”的数据难免选择性公开。公布的数据如果有选择不细化,人们就会“雾里看花”,很难从这些抽象的数据中判断费用支出的合理与否,自然就会不可避免地引发各种各样的质疑。“三公”经费公开是百姓监督政府的一个重要环节,而看得明白则是监督的前提。不应该遭到质疑后,再出来解释,那样就被动了。

3.按规定,地方政府应比照中央公跟进公开财政总预算总决算、部门预算、以及“三公”经费,但事实上除北京、上海、陕西外,其余地方均未付诸行动。因此,更有挑战性的是,地方各级政府部门的三公消费情况能否公开,公开得能否准确、具体并经得起专业机构和社会公众的拷问。

(二)进一步完善的对策建议

1.公开“三公”经费既然是中央部门的统一行为,就应有统一的标准。只有标准统一,才具有可比性。为了防止部门“自说自话”,有选择性地公开,甚至弄虚作假,建议制定统一的统计标准,并由监察、审计等部门参与监督,统一对外公布。

2“.三公”经费公开不仅是“晒”的问题,更重要的是在“晒”的同时由相关专业部门加以解释和分析,哪些支出是应该的,哪些支出是不应该的;或者说,支出的比例应当控制在一个什么范围内才算合理。越详细才能越透明,越透明才能越公正,这样才能交给公众一本清晰明白易懂的“账本”。

3.在中央机关公开三公的榜样力推下,地方三公公开才是重点,百姓更希望看到从中央机关、省级、市级、县级、乡镇街道级的完整三公数字。在进一步推进中央部门三公公开的同时,应尽早在地方各级政府全面推开,并确保真实可靠不走过场不作假。