本文作者：安维武 蔡世宏 单位：甘肃省肃南裕固族自治县裕固族文化研究室
一、引言
推进教育均衡发展、促进教育公平是当前我国教育改革与发展的重要内容之一。教育均衡发展，包括区域间和区域内各类教育的均衡发展。本文主要指县域内基础教育的一体化均衡发展。基础教育实现均衡发展是教育发展到一定阶段的必然要求，也是我国基础教育改革与发展的必然选择。甘肃省肃南裕固族自治县(以下简称肃南县)地处河西走廊中部、祁连山北麓，总面积2.4万平方公里。居住有裕固、汉、藏、蒙古等15个民族，总人口3.62万，其中农牧业人口2.43万，占67.1%;少数民族人口1.96万，占54%。人口密度为每平方公里1.5人，是一个以传统畜牧业为主，兼事农业的农牧业县。2010年底，全县实现生产总值14.47亿元，人均生产总值达到4万元。全县现有学校15所，其中城镇学校4所，农牧村学校11所;寄宿制学校11所，占学校总数的73.3%。1997年基本实现“两基”目标，2009年实现了从学前教育到高中阶段教育的十五年免费教育。“大量的实践表明，当一类教育已经或即将进入普及阶段后，要加快普及进程，必须实行均衡发展方略。”［1］因此，研究民族地区县域内基础教育均衡发展的问题，对推动民族地区基础教育健康发展具有重要的意义。
二、肃南裕固族自治县基础教育一体化均衡发展成效
(一)加大教育投入，保障教育经费逐年增长
教育投入是制约教育发展的主要“瓶颈”。“以县为主”管理体制的推行，给教育带来了新的发展机遇。肃南县于2004年撤销了乡镇教委建制，2005年全县教师工资由县财政统一拨付，县级财政逐步成为教育支出的主要渠道。2004年财政预算内经费占财政支出的比重达到18.5%，2007年提高到20.52%;2008－2010年财政预算内教育经费拨款增长比例高于财政经常性收入增长比例;农村税费改革转移支付资金用于教育支出的比例占50.03%。并通过统一标准、统一拨付、统一管理、统一使用的办法，使教育经费来源及经费控管规范化，为教育健康、均衡发展提供了财力保障。征收教育附加费是国家为发展基础教育而制定的一项特别扶持政策，也是财政预算拨款之外的主要财政性教育经费来源。由上表可以看出，2008－2010年，全县城市教育附加费收缴率为115%，使用率为102%，收缴率和使用率均高于应征数额及使用标准，说明肃南县不但将城市教育附加费全部用于教育，还加大了对教育的投入，义务教育经费保障机制不断完善。
(二)广泛推行助学惠民政策，促进教育机会均等
基础教育均衡发展，首先要保证所有学生受教育权利和机会的平等与公平。作为一个农牧业县，群众的贫富差距是一个现实存在的问题。要使弱势群体都能“有学上”，最需要的是“雪中送炭”，而不是“锦上添花”。为了不让每一个孩子因贫困而“上不起学”，肃南县广泛推行助学惠民政策，在全面落实义务教育“两免一补”(免学杂费、免课本费，补寄宿生生活费)国家政策的基础上，推行从学前教育到高中阶段教育“三免两补”(免学杂费、免课本费、免寄宿生住宿费，补寄宿生生活费、交通费)的十五年免费教育;推行优秀大学生奖励、贫困大学生救助工程和学生“营养工程”(县政府为全县所有在校学生每天提供一杯鲜牛奶)，不断缩小因贫富差距而造成的教育机会不均等现象，解决了弱势群体的上学问题，使教育普及程度保持在较高水平。
(三)改善办学条件，促进城乡教育均衡发展
办学条件是制约教育发展的另一主要“瓶颈”。为了改善办学条件，使牧区群众子女“上好学”，肃南县根据地广人稀、交通不便，牧民转场放牧具有流动性的实际，采取了调整与建设相结合措施。自2004年始，结合行政区划调整、小集镇建设和牧民集中定居等工作，稳步撤并了部分办学效益低、学生少的教学点和村小学，全县学校数由当时的43所调整为现在的15所，撤并率达65.1%，形成了“一乡一校”的格局。同时，以兴建寄宿制学校为重点，大力改善办学条件。2007年以来，先后争取国家专项资金4300多万元，建成寄宿制学校11所，小学生均校舍面积达到8平方米，初中生均校舍面积达到19.8平方米。县财政共筹资1160万元，实施校园文化建设工程和中小学图书仪器装备工程，为各学校新增图书38000多册、仪器设备18000多台(件)，使全县小学生均图书达17.7册、初中生均图书达23.2册，教学仪器配齐率达到国家二类标准。基本实现了城乡学校教学装备和硬件条件均衡化目标，奠定了全县基础教育一体化均衡发展的基础。
(四)加强教师队伍建设，促进城乡师资均衡发展
教育大计，教师为本;教育要发展，师资是关键。肃南县坚持把教师队伍建设作为加快教育发展的根本保障。2007年以来，积极推行“校长选聘负责制、中层干部竞聘制、教职工全员聘任制、岗位目标责任制和校内绩效工资制”［2］为主要内容的学校管理五制改革，创新管理模式。实行管理人员选聘制，完成了两轮中小学校长聘任，促进了学校精细化管理。坚持教师资格准入制度和“凡进必考”的用人制度，面向全国高校毕业生引进高素质、专业化人才;实施“名师”培养工程，逐年培育骨干教师65名，市、县拔尖人才12名，陇原名师1名，县级名师11名，优化了教师队伍。落实推优奖先和乡镇教师补助措施。坚持每两年召开一次全县表彰大会，表彰成绩优异的教师和集体。每年设立10万元的高考奖金，用于奖励高考功臣。2011年起，由县财政每年拨专款为各乡镇教师按照地域远近每月发放50～110元不等的交通补助费。加强对口支援和教师培训工作。在落实全市对口支援的同时，实施县城和乡镇学校互派教师的双向培训制度，2008年以来，累计完成67人次的校长培训和760多人次的教师全员培训，城乡教师的差距不断缩小。我们对全县城乡教师的学历情况进行了抽样调查。结果表明本科学历的教师占到了样本总数的70%，大专以上学历的教师占到了样本总数的100%。这个结果说明，作为一个县级单位，它的师资力量相对于同类农牧地区而言是比较强的。［3］
(五)实施素质教育，促进教育质量均衡发展
教育质量是促进基础教育均衡发展的核心要求。全县各学校按国家规定设置教学内容，开齐课程、开足课时，以教学管理和教学研究谋取教学质量的提高(见表5)。2007年以来，全县共有33项科研优秀成果获省、市级奖励，研发并正式出版了校本课程3套，少数民族校本课程《裕固家园》获甘肃省社科成果三等奖、甘肃省基础教育科研优秀成果一等奖。根据少数民族少年儿童能歌善舞的特点，以艺术教育作为实施素质教育的突破口，成立艺术和手工制作等课外兴趣小组，开辟学校艺术教育园地，发展学生特长。并结合民族地区寄宿制学校教育的特点，在各学校开设心理健康课，在幼儿园和小学开设裕固语、藏语第二课堂，以培养学生健康的人格，使少数民族青少年儿童掌握本民族语言，传承民族优秀文化。2009－2011年，肃南县小学德育合格率达99%，小学和初中体育合格率达98%，小学毕业升学率达100，初中毕业升学率达95.1%，高考录取率达91.3%，对一个西部地区的少数民族县来说，说明全县教育教学质量保持在较高的水平。另外，根据我们的实地调查，各学校还十分注重学生的安全管理，将学生的在校学习、饮食、住宿、课外活动、心理健康、离返校安全等各个细节全面纳入学校管理和考核内容，共聘请法制副校长和法制辅导员22名，军营警营校外辅导员40名，连续五年保持教职工零违法，在校学生零犯罪，学生得到了较为全面的发展。#p#分页标题#e#
三、肃南裕固族自治县基础教育一体化均衡发展存在问题及可能对策
《教育均衡论———中国基础教育均衡发展实证分析》一书首次提出了基础教育均衡发展的“四阶段理论”，认为基础教育均衡发展大致分为四个阶段:低水平均衡阶段、初级均衡阶段、高级均衡阶段和高水平均衡阶段。［4］目前，肃南县通过教育资源在城乡学校的优化配置和十五年免费教育等助学惠民政策的实施，在高水平普及九年义务教育的基础上，基本普及了学前一年教育和高中阶段教育，为公民创造了相对均等的教育条件。正处于初级教育均衡阶段向高级的教育均衡阶段迈进的过程。但作为一个以农牧业为基础的少数民族自治县，由于地理、经济、社会发展等条件所限，基础教育在初级均衡发展阶段上还存在诸多问题。一是教育经费的保障机制还不尽完善。二是学前教育和高中阶段教育普及水平不高，学前三年教育还没有全面普及。三是教师队伍整体的专业化水平不高。教师教学观念陈旧，知识结构比较单一，教育教学方式相对落后的现象还普遍存在。四是教学质量与人民群众的总体期盼还有差距。五是学校文化建设缺乏内涵，特色不够突出。各学校普遍存在校园文化建设层次不高、主题不明，没有很好的凸显本地特色。由于场地、器材等条件所限，学生的校园生活相对单调、枯燥，尤其是对周末不能回家的寄宿生而言，这一问题显得尤为突出，不利于学生身心健康及全面发展。翟博的“四阶段”理论认为，基础教育均衡发展的高级阶段，主要以追求学校教育发展均衡为目的，即以人的培养和发展为目标，办出学校特色，促使学生全面发展，充分尊重学生的差异和个性，让每个学生最大限度地发挥自己的特长和学习潜能。如何使肃南县的基础教育均衡发展迈向更高层次。本文依据其教育发展现状及存在的问题提出如下对策。
(一)加快完善教育经费保障机制，从行政化保障向法制化保障转变
教育投入是教育事业发展的重要保证。作为少数民族自治县，政府是办学的主体，政策性经费是主要的教育经费来源。而只有完善的教育经费保障机制，才能确保教育经费投入按时足额到位。肃南县曾在2009－2010年财政预算内教育经费资金缺额1350万元［5］，虽于2011年7月全部补足补齐，但说明全县的教育经费保障机制还不尽完善。加强地方教育立法，既有利于规范政府执行国家教育政策的行为，又可将地方的成功经验以地方立法的形式加以确认、推广和规范。肃南县要依据《肃南裕固族自治县自治条例》制订《肃南裕固族自治县民族教育发展条例》，从法制化的角度确立保持教育经费“三个增长”和实施十五年免费教育的政策，使教育经费保障机制有法可依，更加完善。
(二)加快调整学校布局，从数量型调整向结构型调整转变
基础教育均衡发展的基础是学校均衡发展。作为人口较少民族聚居区，肃南县通过学校布局调整，形成了“一乡一校”的分布格局，优化了学校数量，在高水平普及九年义务教育的基础上实现了十五年免费教育，但是能够具备普及学前三年教育的幼儿园仅占10%且居于县城，而乡镇学校附设幼儿园或幼儿班则占到90%且办园质量不高，城乡学前教育之间和市县高中教育之间差距较大。为了加快学前教育和高中阶段教育的普及步伐，使基础教育发展更加均衡，需要进一步调整学校内部结构。即把各乡镇九年制寄宿学校附设三年制幼儿园的办学模式逐步调整为六年制小学附设三年制幼儿园的新型九年制办学模式。初中向县城集中，使教育资源的分配更加合理和优化。各乡镇的教育任务主要是巩固提高小学教育，高标准普及学前教育;县城则是要办好一所幼儿园、一所小学、一所完全普通中学和一所职业中学，逐步实现裕固族聚居区基础教育体系的完整性，使全县各级各类学校教育一体化均衡协调发展。
(三)加快深化教育改革，从管理型改革向教学型改革转变
学校内部管理体制改革是以人事分配制度改革为突破口，对学校管理诸要素的思想原则、组织机构及重要制度等方面陈旧的部分加以革新，以焕发学校内部活力、提高办学效益为目的的一种社会实践活动。肃南县通过学校管理体制改革理顺了发展思路，各学校虽然通过体制改革不断强化内部管理，尤其是教学管理由松散型向精细化转变，但对教学方法和教学手段的革新力度不大，学生的实践能力和自主学习能力较差，教学质量没有从根本上得到提升。而教育教学质量是教育均衡发展的核心。为此，学校要立足于人才培养目标，不断深化课堂教学模式的创新与改革，改革以教师为中心、以讲授为主的传统教学方法。积极开展教学研究，移植借鉴全国先进的教学模式，开展有效教学，促进学生的有效学习，追求教育质量的多元化，办出学校特色，让每个学生最大限度地发挥自己的特长和学习潜能。
(四)加快建设教师队伍，从经验型教师向科研型教师转变
“民族教育发展的一个突出问题就是理论研究薄弱且滞后。民族学校教师和普通学校教师的最大差别不是教学技能的不佳，而是理论素养的欠缺。”［6］经调查，教师对学习和研究教育理论的重要性认识不足、重视不够是主要原因。另一原因为肃南地处边远、经济相对落后，很少有教育专家到当地为教师进行实地指导，专家引领稀缺。为此，以教育质量为核心的教育内涵发展，关键是要求教师要从经验型向科研型转变，本质是促进教师的专业化发展。近年来，在国家政策扶持下，中小学教师尤其是民族地区教师参加各类培训的次数增多，但是效果突出、足以真正改变教师智能结构、不断促进教师专业发展的培训较少。为此，要积极探索和建立符合实际和效果突出的教师培训体系，全力促进教师专业化发展，从源头上提升教师质量。
1.积极开拓教师接受高层次培训的渠道。要建立教师培训基金，与国内优秀的教师培训机构合作，建立长期的培训机制，加强双向联动，突出培训管理，使教师有1～3个月的集中培训机会，至少五年对每位教师轮训一次。并结合特岗计划、农村计划和三支一扶等政策，出台教师培训顶岗计划，支持全县教师轮训。
2.要积极争取和东部发达地区学校“联姻”。要依托国家的“对口支援”政策，坚持“走出去”和“请进来”，加强和具有高水平办学的学校合作，选派教师挂职学习和锻炼，借鉴其先进的教学方法，努力提高教学能力。#p#分页标题#e#
3.努力争取和高校研究团队“联姻”。以申请科研项目为依托，通过承担课题，建立研究实验学校等途径，使学校和教师在高校专家的引领下开展教育教学研究，努力提升教师的科研能力和创新能力。
4.创造有利于人才成长的环境。通过完善评聘制度，制定优惠政策，完善绩效工资等措施，为教师职务晋升、高学历进修、引进高质量人才等创造条件，努力培养高学历、高质量的教师队伍。
(五)加快学校文化建设，从外延式发展向内涵式发展转变
内涵发展是学校办学水平发展到一定阶段后才表现出的特征。肃南县的基础教育正处在均衡发展由“初级阶段”向“高级阶段”迈进的过程中。随着教育资源的不断丰富，学校发展从追求“硬实力”的外延式发展转向追求“软实力”的内涵式发展。能够体现学校办学理念、办学传统、办学思路、办学特色的核心思想文化将逐步成为促进学校发展的主要内驱力。加快推进学校内涵发展，学校要进一步丰富教育资源，满足全面落实素质教育的物质需求。要立足于人才的培养，树立学生全面发展的教育质量观，彻底转变“单一型”和“数量型”的教育质量观，以多样化和特色化的教学满足学生的自主选择和个性化发展需求。要加强以民族团结为核心的校园文化建设，努力建设书香校园、数字校园、快乐校园、和谐校园，通过校园文化表现学校精神价值取向和校风校貌，为办好人民真正满意的教育创造优势条件。要坚持以人为本，不断转变管理理念，由重视行政化管理向重视文化型管理转变。学校要加快自身的发展文化、制度文化和思想文化的建设，学校管理人员要将学校文化内涵持续深入地向师生渗透，不断营造浓厚的文化濡化氛围，以增强师生的归属感、使命感，形成凝聚力、内聚力和共同的价值观。学校要以先进的教育思想不断提升师生的思想境界，引领师生自觉追求共同价值，不断发挥潜能，努力实现自我价值。
四、结语
教育均衡发展的本质目标是追求一种理想、公平、高效、优质的教育状态，从而不断满足人民群众接受优质教育的需求。今年，肃南借着“两基”迎国检的东风，落实教育优先发展，通过实施“1234”工作重点，即突出教育教学质量这一中心，强化督导教研“两轮驱动”，落实人、财、物“三个保障”，实施标准化寄宿制学校建设、优化学校管理、教师专业化发展和现代教育技术装备“四项工程”，使全县城乡各个学校教育质量得到普遍提高，扩大了优质教育资源，缩小了群众渴望接受优质教育与优质教育资源不足的矛盾差距，极大地推进了基础教育一体化均衡发展。基础教育均衡发展是一种发展战略，是民生工程的核心部分，不但涉及千家万户，关乎孩子的未来和家庭幸福，也直接影响着民族下一代的整体素质。尤其对于作为人口较少民族裕固族的整体发展而言，教育不但关系到子孙后代的长远利益，还关系到整个族群的发展与维系和民族文化的传承与保护。因此，加快肃南县的基础教育均衡发展，对增强民族未来的素质，提高公民对民族文化的保护意识，保护文化的多样性，维护民族团结稳定意义重大。