近代中国教育事业的发展与阻滞，与清末新政进程中的各种矛盾相互纠葛。全国教育会联合会作为重要的教育团体之一，对于推动近代中国教育改革发挥着十分重要的作用。①它的成立，与清末民初教育事业发展主导权的争夺有密切的关系。正因政府与教育界之间对发展教育主导权的争夺，导致各省教育总会联合会与中央教育会的先后诞生。民国成立后，这种对立态势依然延续。围绕全国教育会联合会的研究，广泛涉及教育立法、教育社团、学制演变、课程标准、国语运动和庚子赔款等领域。然而，深入探讨全国教育会联合会成立背景及其复杂过程，仍以资料性简介居多，深入的研究论述相对较少。本文利用官方档案、报刊杂志、资料汇编等文献，重点对该会成立的历史过程进行考察，探讨教育主导权的争夺与全国教育会联合会之间的关系。 一、新式教育会社萌生与各省教育总会联合会成立 伴随着清末新政的不断深入，新式教育逐渐开始取代传统教育。对于各级教育主管机关(学部、提学司、教育总会、学务公所)来说，办理新式教育没有前例可鉴，由此带来的管理、经费、师资等问题也是前所未遇，不是通过一纸公文就能够完全处理和解决。例如，兴办新式学堂，需要增添许多仪器设备，财政需求比以往兴办书院更为迫切，政府却因财政支绌无法解决；新式学堂中的教学内容增添了许多科学知识，如何教授成了最大的问题，政府明显缺乏这方面的专门人才。时人尖锐地指出，中国教育未见发达，关键在于传统士大夫以为教育是政府的事业，而不去主动推进地方教育。他们主张，教育只是地方行政之一，政府不过有监督之权与补助之责，其设施如何应该悉听地方之自为。②所谓的“地方”，是指趋新知识分子及其兴办的新式教育会社。③政府无力解决兴办新式教育中的各种问题，就为新式教育会社得到清政府的承认提供契机。与中央政府束手无策不同，趋新知识分子在办理地方教育过程中积累丰富经验。他们或是热切关注献言献策，或是慷慨出资捐款兴学，利用地方官、绅、商、学界的力量推进新式教育的开展。他们认识到，国家自强之道在于结合群力，列强竞存之道在于讲求学术，通过普及教育、开办学堂、传播知识、开启民智。①群体观念和共同利益的驱使趋新知识分子团结起来，各地的新式教育会社如雨后春笋般涌现。 据统计，清末新式教育会社到1904年达21个。②一种新事物的出现，总是会引起新旧势力的冲突。起初，这些新式教育会社规则各异、涉足范围不一。致使地方官“惧其侵占官权”，地方绅董则“怒其夺利”。③为了缓和各方之间的矛盾并保证政府对这些新式教育会社的控制权，清政府对陆续出现的教育会社加以承认并进行整顿。④1906年7月，学部公布《教育会章程》。根据规定，“教育会为全省所公立，而设在学务公所所在之地者，称某省教育总会；为府厅州县所公设而设在本地方者(府有专辖之境地，如贵阳安顺之类，得于州县教育会之外另立府教育会，其无专辖之境地者不必复设)，称某府厅州县教育会。凡一处地方只许设教育会一所，但如省会之地既设总会．复设同城某府某县之会者，不在此例”。⑤学部承认教育会的合法地位后，各地新式教育会社纷纷遵章改制为“教育总会”或“教育会”，就连那些原来没有新式教育会社的地方也开始设立教育会，全国出现兴办教育会的高潮。到1909年各地公开成立的教育会已达723个，会员达48432人。 发展新式教育的困难。迫使清政府希望得到颏式教育会社的帮助。新式教育会社在发展新式教育中与官方的对立，又使清政府担心发展教育事业的主导权旁落。这种矛盾的心态，在《教育会章程》中有明显的表现。清政府一面呼吁“中国疆域广远，人民繁庶，仅恃地方官吏董率督催以谋教育普及，戛戛乎其难也；势必上下相维，官绅相通，借绅之力以辅官之不足，地方学务乃能发达”，⑥一面又强调“教育会设立之宗旨，期于辅助教育行政，图教育之普及，应与学务公所及劝学所联络一气”。⑦教育会辅助教育行政的功能被过分强调，而对教育本身的研究反变成次要目标，学部通过《教育会章程》控制教育事业发展主导权的意图一览无余。 清末建立起来的教育会只存在于省以下政区，省级教育会是最高层次的教育会组织。《教育会章程》颁布后，除江苏学务总会改组成教育总会外，其他省区的教育总会也纷纷成立。到1912年前后，江苏、安徽、福建、江西、浙江、河南、奉天、湖南、云南、直隶、贵州、山西、广东、四川和湖北等省已纷纷建立起省级的教育总会。⑧限于《教育会章程》，当时并没有全国性的教育会组织可供各省教育界人士进行交流，各地教育会之间“所从事于联络者，函简往复已耳”。⑨清政府对于教育会的种种限制，特别是全国性教育会组织的缺失，使各省教育总会大为不满。 在这关键时刻，组建时间最早的江苏教育总会担负起组建全国性教育组织的联络重任。江苏教育总会前身是1905年11月成立的江苏学务总会，1906年遵照《教育会章程》更名为江苏教育总会。 江苏教育总会大力倡导推行新式教育，是当时各省教育总会中最活跃的一员，其重要成员张謇、唐文治、沈恩孚、袁希涛、杨保恒和黄炎培等人都曾办理过新式教育。为了推动江苏教育事业的发展，江苏教育总会还在省内组建各属劝学所教育会联合会。 江苏教育总会会所设在上海，活动范围大多局限在上海附近。且各省教育总会与各府州县教育会并非上下统属，只是“联络统合，以图扩充整理”的关系。由于没有统一协调的机构，江苏教育总会对省内各地的教育事业不免鞭长莫及。1910年10月，江苏教育总会发起组建江苏各属劝学所教育会联合会，“以审度世界之趋势，以自定教育之方针，并研究社会之现情，以力图教育之进步”⑩。该会成立后，不但将江苏教育总会的影响由上海推进到全省各地，还形成了一个覆盖全省的教育信息网络。 对于全国教育事业，江苏教育总会也颇为关注，其章程中包括有“联络各省教育总会，以期共同进化，合于国民教育之宗旨”。⑩江苏教育总会会长张謇对建立全国性的教育团体有深刻的认识，认为但凡经营每一种事业，“均须有世界之眼光，而后可以择定一国之立足地；有全国之眼光，而后可以谋一部分之发达”。①1910年3月，江苏教育总会响应第二次国会请愿风潮，号召各省教育总会及学界选派代表晋京请愿，以解决教育经费问题。②在江苏教育总会的号召下，各省教育总会及学界在这次国会请愿活动中起到了重要的作用。③江苏教育总会在兴办新式教育中风头甚劲，具有组建江苏各属劝学所教育会联合会的经验，且对全国教育事业抱有热诚态度，组建全国性教育联络组织的重任因此落在它的上。1910年初，江苏教育总会发起各省教育总会联合会④。广西、安徽、江西、山东、湖北、直隶、福建、湖南、浙江、河南和山西等11省的教育总会或学界代表共22人(奉天代表因防疫中阻)在1911年4月至5月齐集上海，召开了为期近半月的各省教育总会联合会⑤。此次会议的组织代表全国教育界的意向，“今联合会成立，则所谓联络各省者，固少见之于事实，而省之见乃无复有存焉者矣。此与会之十一省所联络者，犹仅全国之半，而全国教育界精神之交通，盖自此始”。⑥各省教育总会联合会发起目的，是为了“沟通各省教育界之知识与情谊，以期对于学部可发表共同一致之意见，对于内部得酌量本地方之情势，为各方面之进行，务使所持之教育主义勿入迂途，适应于生存竞争之世界”。⑦各省教育总会联合会成立以后，对涉及全国教育的共性问题，由联合会呈请学部参酌施行；对各省教育兴革则着眼全国，立足地方，由各省代表共作磋商，“全国教育界总联合，此为第一次。现在之省教育会联合会(即全国教育会联合会——引者注)，即由此递嬗而来”。⑧它沟通了教育界同仁的信息．密切了全国教育界的相互联系与合作。⑨二、中央教育会的成立与中央教育会议的筹办各省教育总会联合会以代表全国教育界自诩，极度刺激了学部，使其不得不考虑应对之策。学部拟定《教育会章程》时，并无意成立中央一级的教育会。学部成立后的六年里，除设立教育研究所和学制调查局行使教育会的某些功能外，从未建立全国性的教育会，也没有召集过各地教育会开展任何活动。虽然各地教育会曾有将办学过程中所遇到的问题通过各种途径反映给学部的先例，但各省教育总会的大联合并非清政府所愿意看到。，在各省教育总会联合会召开不久后，学部即奏请设立中央教育会，“议者至谓中央教育会为各省教育总会联合会所促成”。⑩各省教育总会联合会召开以后，学部急急忙忙筹备中央教育会，未免使大家产生各种遐想。消息传开以后，“人言喷啧，赞成兹会者有之，嘲笑兹会者亦有之”，使学部大感尴尬。⑩1911年7月至8月，中央教育会在北京正式开会。学部在筹备中央教育会的奏折中指出，“教育理法极为博深，教育业务又益繁重，决非一二执行教育之人所能尽其义蕴”，希望通过中央教育会“汇集无数名家，开议教育事项”。@学部要求召开中央教育会，固然是缓解发展新式教育困难的需要，但通过中央教育会牢牢地掌握发展教育事业的主导权、防止各省教育总会联合会与之分庭抗礼应是其真实意图。学部对中央教育会的定位是“召集各项学务人员，在京师设立会所，由臣部监督，会议中学以下各事宜。其中难解之疑问，滞塞之情形，均可藉以沟通，取便措注，以为臣部教育行政辅助之机关”。o这种定位，从中央教育会的代表组成结构可见端倪。与各省教育总会联合会“以各省教育总会公推之代表为会员，每省各二人(教育总会未成立省份暂由谘议局公推之)”不同@，中央教育会代表分为10类：1．学部丞参及各司司长、参事官、各局局长；2．学部曾派充视学人员；3．学部直辖各学堂监督；4．民政部内外厅丞及民治司司长；5．陆、海军部军学司司长；6．京师督学局二人；7．各省学务公所议长或议绅及教育总会会长，副会长，由提学使推举一人或二人；8．各省学务公所科长及省视学，由提学使遴派一人；9．各省两级师范及中学堂之监督、教员及两等小学堂长，由提学使遴派二人；10．著有学识或富于教育经验者，由学部酌派三十人。①学部本无诚意解决实际问题，不过利用此次会议来保证发展教育事业的主导权。中央教育会的成员主要由相关各级机构选派，大部分属政府官僚。#p#分页标题#e# 即使是学部酌派“著有学识或富于教育经验者”，亦备受外界质疑——“此数十人者，或为政客，或为旧学家，或为实业家，或为古董之鉴赏收藏家。言乎学识，则诚哉有学识也，然而所议非其所学，无怪人且以大请客讥之”。②中央教育会开会期间，学部企图凭借有利地位使会议按照其意旨进行，引起教育界各方的强烈不满。教育界要求借中央教育会落实各省教育总会联合会的议决案，使会议上分歧与冲突频起。此次中央教育会所通过的十二件议决案，各省教育总会联合会呈请学部施行的五案(除变更高等教育方法案未曾通过外)，均获得不同程度的支持，学部的意图最终落空。③中央教育会上的分歧与冲突，实质上隐藏当时政府和教育界之间发展教育事业的主导权之争。此举开了教育界与政府角力的先例，并为以后两者之间的较量埋下了伏笔。 辛亥革命爆发后，一度作为学部咨询辅助机关的中央教育会无形消亡。1912年7月，教育部“为谋教育改良进步，亟欲征集全国意见、讨论方法”，在北京召开临时教育会议。④时任教育总长蔡元培对临时教育会议期望甚高，在会议开幕之时表示：今日之临时教育会议，即中华民国成立以后第一次之中央教育会议。此次会议，关系甚为重大。因有此次会议，而将来之正式中央教育会议，即以此次会议为托始；且中国政体既然更新，即社会上一般思想，亦随之改革。此次教育会议即是全国教育改革的起点。此次议决事件，如果能件件实行，固为重要关系；即使间有不能实行者，然为本会已经议决之案，将来亦必有影响。⑤临时教育会议有继承清末中央教育会的味道，当时出席会议的有各省区及华侨代表56人，来源有四：由教育总长延请者，由各行省及蒙藏各推举二人、华侨一人，由教育总长于直辖学校职员中选派者，由教育部咨行内务、财政、农林、工商、海陆军各部派出者。因政党派系和地域差异的原因，各界代表无论讨论什么问题都要大起争执。某些议题须由总长裁决才能暂时平定下来。在一个月的会期中，原定九十二件议案只议决了二十三件。到了原定的闭会日期，大部分提案还没有讨论就草草收场。 临时教育会议闭幕不久，中国陷入混乱局面，许多教育方针政策还没有来得及实施便成为一纸空文。战端频开和国库空虚使教育部变成天下“第一穷部”，“富有势力者，类唾弃不顾”。⑥继蔡元培之后，范源濂也在1913年1月辞去教育总长职务。此后继任的各届教育总长除1916年重任的范源濂外大都为政客官僚，而非教育专家。刘冠雄以海军总长兼署，陈振先以农林总长兼署，董鸿秫、汪大燮和蔡儒楷则是科举出身的旧官僚，对新式教育并不十分熟悉。严修倒是曾专门出洋考察教育，可惜未能到任。以上诸人对新式教育皆无浓厚兴趣，出掌教育部大多存“三日京兆”之心。这一时期，教育部不仅没有经济能力应付耗资巨大的新式教育之需，而且根本无暇规划和控制教育的发展，大部分教育问题只得交由教育界自行处理。教育部“原定于每年夏间招集各省现司教育官员开设教育会议，讨论各种问题，以资教务进行”，却并未如期在民国二年(1913)召开中央教育会议。 1914年5月，曾短期留学日本、对新式教育有一定认识的汤化龙出任教育总长。汤化龙上任之后，决心仿照临时教育会议召开中央教育会议。但“教育部现时虽有开议之意，奈因时期已迟，不便招集，且复有预算之关系，竟难实行”，只得“决于年内先筹办议事之准备，俟明春通告各省再行开会”。⑦8月，汤化龙开始筹备中央教育会议，人员组成包括立法院议员二人、教育部司长二人、视学员一人、内务部民治司长一人、财政部会计司长一人、陆海军部军学司长各一人、农商部代表一人、国立图书馆和博物馆馆长各一人、教育部直辖各校校长各一人、各省及蒙藏行政员教育总会各选代表一人、华侨教育界代表，南洋推选二人，美洲、日本各一人，中央教育会议的雏形似已呼之欲出。①1915年2月，汤化龙又表示“对于小学、师范、中学、实业、社会五项教育有许多讨论之点，拟召集中央教育会议”，“关于五项教育各议案，汤总长已亲自书出”。②教育部召开中央教育会议，其目的就是控制发展教育事业的主导权，会议人员的组成也充分体现了这个意图。只是民初政局的动荡注定中央政府重视教育不过是口头承诺，并无实际行动。汤化龙对此十分失望，不久之后提出辞职。后虽经袁世凯挽留而留任，中央教育会议却无疾而终。正当中央教育会议的筹备陷入僵局时，各省教育会筹组全国教育会联合会的呼吁却进行得如火如荼。 三、直隶省教育会与全国教育会联合会的成立 政府即将召开中央教育会议的传闻散播之时，各省教育会开始谋求联合。与中央教育会一样，清末成立的各省教育总会联合会只召开一次会议便停止活动。“此次呈学部之五案均极重要，而影响及于民国初元之教育”，给各省教育界留下深刻印象。③临时教育会议闭会后不久，北京政府教育部在1912年9月公布了《教育会规程》。按照《教育会规程》的规定，教育会“以研究教育事项，力图教育发达为目的”，分为省教育会、县教育会和城镇乡教育会，“得互为联络，不相统辖”。各级教育会以学校教育、社会教育和家庭教育为研究事项，研究所得建议于教育官厅并处理教育官厅委任事务，“不得干涉教育行政及教育以外之事”。④《教育会规程》颁布以后，各省教育总会纷纷更名各省教育会。与《教育会章程》将教育会定位为“辅助教育教育行政机关”的角色相比，《教育会规程》将教育会完全置于教育行政机关的控制之下，局限于研究教育的范围内。 此后事态的发展却与教育部的意愿大相违背。 根据《教育会规程》规定，教育会“不得干涉教育行政及教育以外之事”，教育界人士大多采取置之不理的态度。1914年4月，直隶省教育会“以教育司设于行政公署之内，非独立机关，恐于教育进行见效较难”，呈文袁世凯“请规复提学使司旧制”。这份呈文引发了全国各省教育会倡导组织全国教育会联合会的热潮。当时“奉政府批示，允交政治会议与教育部之规划、各省教育司说帖并案核议”，但“新省官制公布，教育仅为政务厅内之一科，名位更不逮教育司”。⑤直隶省教育会未达到目的，继续联合北京、山东、奉天、山西、黑龙江、陕西、湖北、安徽、江西、湖南和广东等省区教育会共同呈文袁世凯，要求教育行政独立。⑥各省区教育会要求教育行政独立的要求送达袁世凯后，“袁总统与徐国务卿日前开会”，“谓将与汤总长熟商以后，取决于中央教育会议云”。⑦显然，北京政府并不愿意各省区教育会插手教育行政，才以中央教育会议作为挡箭牌。对于各省区教育会来说，中央教育会议完全以教育部为主导，这个结果是难以令人满意的，反而更坚定各省区教育会联合的决心。继各省区教育会联合要求教育行政独立以后，浙江和奉天等省教育会一度有意联络召开全国教育会联合会。最终促成此事的，是在教育行政独立事件中起带头作用的直隶省教育会。#p#分页标题#e# 1914年8月，直隶省教育会会长张佐汉上书教育部要求召开全国教育会联合会。⑧中央教育会议既仿清末中央教育会为“辅助中央教育行政机关”，各省教育会另仿清末各省教育总会联合会而组一联络机构“为中央之补助”亦属应然之举。对于直隶省教育会要求召开全国教育会联合会的要求，教育部不久便批复，“据详拟开全国教育会联合会共同讨论教育事宜，可谓知所先务，事属可行，即悉心筹备，届时由部派员莅会可也”。获得教育部的批准后，直隶省教育会便向各省区教育会发出邀请，“推选代表三二员，于明年阳历四月二十号前后，一律到津与会，并请将代表人员额数推定后，先行函达，以便筹备一切”。⑨某些未曾成立教育会的省区，则商请各省巡按使公署教育科“指派代表赴会”。由于事关教育，直隶省教育会还先后致函宣武上将军、陆军部、北京蒙藏院、内务部和农商部，要求派员参加。各方对于全国教育会联合会的筹备寄予厚望，“然则我国教育真有感奋之希望耶?前清时开教育联合会，刺激未甚也。今则对外对内莫不受无限刺激而人皆有穷而思本之心，故教育界尤宜注全神于此会。”①江苏省教育会因为未曾接到直隶省教育会的邀请书，情急之下致电该会要求解释。②其他各省也反应热烈，“全国人士举表同情，数月之间，函电往来，推选人员”。③除贵州、广西两省未派代表外，其他各省及察哈尔、绥远各代表陆续到会。④教育部、陆军部和宣武上将军均派代表列席，连不打算派员参加会议的北京蒙藏院也表示，“倘贵会对于边属教育办法有研询事件，仍希函达本院，以凭随时答复”。⑤1915年4月21日，各省区教育会代表先开关于成立全国教育会联合会的预备会议，讨论章程。4月23日开成立大会，推举张佐汉为临时主席，讨论联合会会章，标志着全国教育会联合会的正式成立。 结语 从新式教育会社的蓬勃兴起到《教育会章程》的颁布实施，从各省教育总会联合会的召开到与中央教育会的对立，从中央教育会议的筹办到全国教育会联合会的成立，事实上一脉相承，无不渗透着政府与教育界之间对发展教育事业主导权的争夺。 每当政局动荡不安、政府更迭频繁时，中央政府权威性降低，很难建立起强有力的集权统治，无法对社会进行有效的管理和控制，民间组织往往能够获得发展。清末民初处于政局动荡之中，“教育问题，早已置诸脑后。一般望风承旨之徒，至创为废学校说。教育行政当局绝不敢有所作为，惟日以‘维持现状’四字安定人心，俾无沮丧而已”。⑥对于各种教育事务，政府无法处理，教育界却如鱼得水。正当中央育会议的筹备陷入僵局，全国教育会联合会得以成立，发展教育事业的主导权最终倒向了教育界。 一旦国家力量得到增强、政府统治趋向稳固，民间组织的发展自然遭到削弱。不仅对国家行政的制衡作用更为有限。甚至原有的独立自主性也难以长久维持。无论是以前的各省教育总会联合会，还是后来的全国教育会联合会，其成员都是各省教育界自行推选的精英人物。加之其属于民间组织，政府无法控制自然感到尾大难掉。政府欲借助民间力量兴办教育，则以官方主导的中央教育会和中央教育会议为当然首选。至1927年南京国民政府成立后，全国教育会联合会不得不停止公开活动，最终被官方控制的全国教育会议正式取代，中央教育行政机新掌握了发展教育事业的主导权。
