摘 要：各国公立高等学校的经费来源一半以上依然依赖政府的财政性拨款，我国政府财政拨款的主渠道地位已经丧失，高等教育投资多元化需依法实现财政主渠道、制定学费收取机制、加大助学金力度、产学研结合、提高社会捐赠收入、开展融资性租赁、开征高等教育消费税、有效控制贷款。
关键词：高等教育；投资；多元化；战略研究
怎样在体现国家财政对高等教育承担责任的同时引入市场机制，丰富和扩大经费来源渠道，建立与市场经济体制相适应的多元化的经费支撑体系，是教育政策制定者面临的新问题。
一、我国高等教育经费经历阶段与理论上形成的经费格局
(一)我国高等教育经费经历阶段
解放前(1898 ---1948年)共经历了两个阶段。第一阶段是1898 ---1905 年，属于完全依靠政府投资阶段。从1898 年我国建立京师大学堂起，到1905 年我国高等教育所有费用，主要包括学生的学费和奖学金, 完全依靠政府投资。第二阶段是1906---1948 年，属于政府投资与学生交费并行阶段。1906～1948 年, 我国高等教育实行的是政府拨款和学生交费并行的政策。因晚清政府经济濒于崩溃，无力完全承担高等教育费用, 故不少缺乏远见的官僚要求停办高等学堂, 但在严复的极力坚持下, 最后的结果是除个别优秀学生可以享受全额奖学金外, 其他学生则需交费上学。进入民国后, 这种有偿教育制度得以继续实行。1912 年9 月29 日, 教育部公布了《学校征收学费规程》, 其中对高等学校的收费标准做了详细的规定。
建国后(1949----)共经历了四个阶段。第一阶段是1949---1978年，属于国家包办阶段。中央统一财政与分级管理阶段，高等教育经费列入国家预算，实行统一领导，中央、省、市、县分级管理的体制。高等教育由国家包办，高等办学经费平均98%来自国家财政拨款，1978年国家财政拨款仍占教育总支出的95.5%。第二阶段是1978-1985年，属于以财政拨款为主、社会筹资和院校自筹为辅的高等教育融资渠道多元化初步形成阶段。1980 年, 国家《高等学校建立学校基金和奖励制度试行办法》, 批准建立高等学校基金制度, 学校对基金具有自主支配权。同时, 国家还允许高等学校按录取分数线以下20 分招收自费生、代培生等收费方式筹措教育经费。1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，要求改革高校的助学金制度，并提出高校收取一定的学杂费和培养费的设想，向着实现多渠道融集教育经费的格局迈出了关键的一步。同时，高校办学经费开始由政府包办、单一拨款向以财政拨款为主、多渠道筹措经费的体制过渡。第三阶段是1985~1993年，属于公费、自费并轨阶段。1987 年国家推行了《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》, 开始了高校学生贷款的历程。1985年前后，一些高等学校开始在计划外招收少量的自费生， 收取一定数量的培养费， 逐步推行委培、代培和自费制度。1987年，国家开始推行非义务教育的成本分摊和回收制度。1989年，国家从政策上肯定了高等教育应该实行成本分担和成本补偿机制。1989 年, 国家发表《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》。1992年开始较大范围地推行招生收费制度改革，自费学生比例和学费水平有所提高，并提出逐步实行公费、自费并轨的思路。第四阶段是1993年至今，属于高等教育投入体制的新阶段。1993 年7 月, 教育部了《关于对高等学校生活特别困难学生进行资助的通知》。1994 年5 月教育部印发了《关于在普通高等学校设立勤工助学基金的通知》。1995 年4 月下发了《关于对普通高等学校经济困难学生减免学杂费有关事项的通知》等，明确要求高校要认真贯彻减免学费政策, 保证困难学生不因经济困难而辍学。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》，明确提出：“要逐步建立以国家拨款为主，辅之以征收教育税费、收取非义务教育阶段学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费 的体制。”1995 年, 全国人大第八届三次会议通过的《中华人民共和国教育法》, 从法律上确立了国家财政拨款为主、辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的新体制, 并规定逐步增加对教育的投入, 保证国家教育经费有一个稳定的来源。1998 年收费制度全面展开。1998年 由中国人民银行、教育部、财政部等部门建立了我国助学贷款制度，并在以后的几年连续修改完善我国高等教育资助体系。我国的大学生资助基本上形成了以政府为主体的“奖、贷、勤、补、免”为一体的资助体系
（二）我国高等教育经费来源渠道的理论格局
目前，我国已基本上形成了“财、费、税、产、社、基、科、贷、息”九个高等教育经费来源渠道，形成了多元化、多层次的筹资格局。财指国家财政拨款，是指高等学校从国家财政渠道获得的专门用于高等教育事业发展的拨款，包括教育事业经费、基本建设经费、专项经费等。高等教育事业的发展在很大程度上要依赖于国家财政拨款的不断增长。税指开征用于高等教育的地方税和校办产业实行减税政策。费指各种收费收入，包括收取学杂费、住宿费等。产指高校从其投资的校办企业、控股或参股的合资企业的盈利分配中取得的收入。社指社会筹资，社会力量以及海内外各界人士的捐助资金。基指设立教育基金，政府和社会各界等在高等学校建立的教育发展基金、奖贷基金、勤工俭学基金、科研基金等。科指科研经费，高等学校可以充分发挥人才资源和设备优势，承担国家、企业、集团、社会团体等各种科研项目，获得科研经费，使之成为学校经费来源的重要补充。贷指适度贷款，高等学校通过银行等金融机构获得的有偿性资金。息指债息及利息收入，对高校中的闲置资金，可投资于风险小、收益大的项目，以此增加学校收入。
二、我国高等教育经费来源的现实构成
尽管我国高等教育经费来源从理论上看已基本上形成了“财、费、税、产、社、基、科、贷、息”体系，但是从实际情况看各种渠道的来源数量很不均衡，也很不协调的。我国高等学校的教育经费还主要依靠国家财政拨款，其他的来源渠道所筹到的经费占很少的比例。具体情况如下：#p#分页标题#e#
（一）我国政府财政拨款的主渠道地位已经丧失
1.政府财政拨款占高等教育经费收入总额的比例不断创出新低。从1990年近87％下降到1997年近65％、再下降到2000年53.38％、再下降到2007年38.12％。即政府财政拨款已不是高等教育经费的主要来源。
2.我国教育财政支出占GDP的比例一直未达法定标准。国家财政用于教育的支出占GDP的比重1998年至 2009年分别为2.55％、2.79％、2.87％、3.19％、3.41％、3.28％、2.79％、2.82％、3.01％、3.32％、3.48％、3.59%。没有达到在上世纪末法定4％的标准。
（二）学杂费收入
从新中国成立到1988年的数十年中，中国高等教育一直都是“免费的午餐”。直到1989年，国家开始对高等教育实行收费，也只是象征性地200元，但却是高等教育收费改革迈出的第一步。1994年以前，高校对按计划招收的大学生实行公费培养。1996年中国高等教育试行并轨招生，学费涨过2000元。1997年全面并轨后学费一直徘徊在3000元左右。但2000年的收费标准普遍在1999年的基础上提高了15％左右，有些地区高达20％，学费涨过4000元。教育部门发出的通知规定：“从2000年9月新学年起，对北京地区高校年度学费标准进行上调，最高上限上浮20%，一般专业一般高校为每年4200元，重点院校为5000元；理工科专业一般高校为4600元，重点院校为5500元；外语、医科类专业一般高校为5000元，重点院校为6000元”。此后尽管学杂费收入标准未再提高，但是在不少高校学杂费收入占高等教育经费的比例不断增加，尤其是省属高校中的专科院校，学杂费收入占高等教育经费的比例已经达到33.28％以上。
（三）银行贷款
贷款已成为各高校新的重要融资渠道。从1999 年开始，银行与高校的合作成为一种风潮，通过银行等金融机构贷款筹措的办学经费，已经是高校的又一重要经费来源。据2010年5月21日，《南方都市报》报道《国家中长期教育改革和发展规划纲要》主要起草人、教育部教育发展研究中心主任张力透露“保守估计当前全国高校负债高达5000亿-6000亿元。” “目前教育部已批准某些部属高校开始试点改革,消除过高债务”。 而靳远文认为：“假如全国按2000所高校计，高校债务至少有8111.11亿元。” 王祥，查道林《基于政府责任的高校贷款绩效考核指标体系研究》中指出:按照4％的目标，我们估算了政府从2000---2007年财政性教育经费历史欠账累计额高达11712.5亿元。即，财政性教育经费（实际额）＝财政性教育经费占GDP比例×国内生产总值，财政性教育经费（估算额）＝4％×国内生产总值。并认为: 如果把财政性教育经费历史欠账累计额的30％投入到高等教育中，立即可以消化3513.75亿元的高校贷款
（四）其它几项收入
科研费用中主要来源于财政支出中的科研费用部分，一样受到财政支出总量增长缓慢的限制。教育费附加属于财政收入中的“费”的收入，虽有专款专用的好处，但是其税中税的身份以及较低的税率影响了其增长速度，而且一般政府主要将其用于基础教育，对于快速增长的高等教育资金需求贡献不大。在国外高等教育资金来源中举足轻重的捐赠一项在我国没有发挥出应有的能量，只占资金来源的1％左右。而美国高校经费的8％以上来自捐款，英国也达到7％，日本公立高校得到的捐赠占经费的15％，私立高校更达到 50％。
三、世界主要国家高等教育投资渠道
1.美国
2004---2005年高等学校的经费收入总额达1899亿美元左右,相当于美国国民生产总值的2.9%。美国高等学校经常性基金收入渠道包括:政府支付、学生缴纳、私人赠予（资助）及合同、捐赠基金收入（指由过去积累的赠予和补助带来的收入）、学校从事的经营和教育服务收入、与教学和研究有关的活动带来的收入、其他各种收入。我们可以把上述收入项目合并为四个主要渠道,即政府、学生及其家庭、民间团体和个人,以及学校自身，所占份额分别为34.6%、29.7%、8.9%、23.3%。美国的联邦、州和地方政府是高等教育的最大资助者,占高校经常性基金收入总额的34. 6% ,其中，公立院校51. 3% ,私立院校17. 8%。学生缴纳的学杂费在高校经常性基金总收入中占29.7% ,其中,公立院校18.%，私立院校41. 2%。民间团体和个人资助为高校总收入的8. 9% ,其中,在公立院校4.6% ,私立院校13.2%。自身创收为高校总收入的23.3%，,其中，公立院校23. 4% ,私立院校为23. 2%。
2.英国
政府拨款主要采取两种方式：一是对高等学校学生提供贷学金；二是向高校提供科研经费。英国高校从两个渠道获得政府科研经费：一是由政府下属的科学、自然环境、农业、医学、经济与社会研究委员会五个研究委员会设置的研究奖学金；二是申请课题获得的政府机构给予的研究资助。英国从1998年开始向学生收取学费，学费收入可以占到英国高等教育拨款委员会分配的高等教育经常性经费总额的近一半。吸引非欧盟国家留学生到英国接受高等教育是英国教育经费的重要来源之一。英国仅仅对其本国和欧盟学生收取不到2000英镑的学杂费，而对非欧盟国家学生收取的教育费用是前者的2—4倍。英国民间和社会也具有捐资助学的传统。牛津大学和剑桥大学中的各学院经费主要来自大财团和社会各界的捐赠。其他一般大学得到的捐赠款占其总经费收入的3％左右。近几年，英国社会各界给大学的捐赠呈现上升趋势。捐赠者往往以得到某些研究成果或共享某项知识产权为条件，这种交换式的捐赠是英国教育经费筹措的一大特色。
3.日本
日本国立大学经费主要靠国家财政拨款，占总经费的50％—60％。各国立大学所占的比重很小。日本私立大学的日常经费主要依赖于学生交付的学费，占到总经费的50％左右。社会上各种团体或个人的赞助也是重要的收入来源。#p#分页标题#e#
4.澳大利亚
高等教育机构的主要经费筹措渠道是政府拨款，而政府拨款又主要来自澳大利亚联邦政府。州政府只负责对州内高等教育的立法管理及少量对大学的拨款。联邦政府拨款主要通过高等教育委员会、澳洲研究委员会及高等教育司来进行。拨款分为一揽子拨款和研究拨款。在1974—1987年间，澳大利亚高等教育机构向本科生和研究生提供免费教育从1988年开始，为增加高等教育经费来源，澳大利亚通过了“高等教育贡献法案”，凡就读高等教育的学生都须做出其“贡献”，即缴纳学费，研究生的收费标准规定必须是本科收费的一倍以上。由此可见，发达国家高校的融资渠道呈现出典型的多元化格局，且融资方式十分灵活。这种多元化的经费来源格局和灵活的融资方式，使得发达国家在高等教育经费短缺成为世界性难题时，仍然维持了其高等教育系统的良好运作，为本国高等教育水平的提高奠定了坚实的资金基础。
四、我国高等教育投资多元化的实现途径
借鉴国外高等教育投资的成功经验，结合我国市场经济特征和利益主体多元化的实际，投资主体多元化是我国高等教育投资体制改革的必然选择。
1.依法实现财政主渠道
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”。1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》指出：要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。通过立法，保证教育经费的稳定来源和增长。1998年《中华人民共和国高等教育法》指出：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”。2006年6月29日修订通过的《教育法》第五十三条规定：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。第五十四条规定：国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。第五十五条规定：各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出：“健全以政府投入为主、多种渠道筹集教育经费的体制，2012年财政性教育经费支出占国民生产总值比例达到4％”。因此，重点是依法投入。
2.制定学费收取机制
一方面，应根据不同高校的办学层次、办学类型、办学规模和办学年限及不同专业的预期收益等因素，客观、科学地核定办学成本， 并以此为依据合理确定学费收取标准；另一方面，应明确高校收费立法规范，通过制定高等教育收费的专门立法来统一当前以部门规章为主导的高校收费法规体系，建立大学学费听证会制度，确保收费立法的权威性、统一性和完整性，以克服学费收取中可能存在的困难与矛盾， 从而进一步完善高等教育学费制度， 使学费真正成为财政性资金以外重要的经费来源。
3.加大助学金力度
2007年国务院了《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，教育部财政部了《普通本科高校、高等职业学校国家助学金管理暂行办法》。我国进入了以国家助学金、国家奖学金、国家助学贷款、生源地信用贷款以及其他资助办法为一体的新型资助体系。而其中国家助学金制度无论从资助范围上，还是从资助数额上，都处于核心地位。因此，应不断提高国家助学金资助比例的平均水平和平均标准。
4.产学研结合
产学研结合是高等学校发展中实现自我价值的直接体现。主要解决好以下两个关系:一是校政关系。高校要争取政府的纵向课题,完成有关的基础研究和应用研究,利用政策所提供的优惠条件进行发展。二是校企关系。高校以市场需求为导向,加强与企业的合作,高校的科研力量结合企业的资金优势,将科研成果加以转化和应用,学校在获得经济效益的同时也锻炼了科研队伍。
5.提高社会捐赠收入
中国高校的社会捐赠与发达国家相比，差距不仅表现在捐赠数量和规模上，而且表现在捐赠形式单一上；不仅表现在捐赠范围狭窄上，还表现在捐赠工作非规范化上；表现在政府支持和引导政策的缺失上。因此，建议尽快制定《教育捐助法》。1999年《中华人民共和国公益事业捐赠法》的颁布实施，鼓励了社会团体、企事业单位、个人对高校的捐赠。
6.开展融资性租赁
融资性租赁具有融资融物相结合的特点。高校实验室建设以及大宗设备的采购具有使用周期长、金额大、专用性强等特点，非常适合采用融资性租赁这种方式解决资金不足问题。这种融资方式可以有效解决一次性支付金额过大造成资金周转不畅的问题。
7.开征高等教育消费税
目前，我国高等教育成本分担的主体, 只涉及到国家、大学、受教育者个人和家庭, 而雇主、企业等使用者却没有投入是坐享其成，导致大学教育成本的补偿不足和资金的流失。因此, 应本着谁受益谁付费的原则, 开征高等教育消费税, 向雇主和企业等受益者课税, 使高校的收入得到法律的保障和约束, 保证高等教育经费的合理收入。
8.有效控制贷款#p#分页标题#e#
一是建立项目管理责任制。按照“统一领导、分级管理”的原则, 责任到人, 各负其责。二是建立风险防范机制, 降低贷款及资金的使用风险。三是建立大额贷款备案制度。四是建立预警提示制度。上级主管部门应对超过偿债能力、财务风险达到预算警戒线的贷款及时发出预警通告。五是合理确定负债规模。负债应不影响高校正常的教学科研及维持费用开支, 不影响高校的正常发展。
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